發展社會企業 補居家養老短板

□ 北京大學元培學院

我國正面臨規模龐大且增長迅速的養老服務缺失困境。

截至2015年底，全國60歲以上老齡人口數量為2.22億，占全國總人口比重高達16.1%。根據聯合國對老齡化的定義標準，當一個國家65歲及以上老齡人口占該國總人口比重超過7%時，可視為該國進入老齡化階段。我國65歲以上人口在2016年已達到總人口10.9%，早已步入老齡化社會。“未富先老”這一社會問題，在城鄉均有不同程度表現，尤其在偏遠山村更為嚴重。

養老服務尤其是居家養老服務，最佳出路是什么？我們應該培育、支持什么樣的養老服務主體，以解決居家養老服務難題？

政府托底不是優質選擇

不可否認的一個事實是，居家養老服務業特別是鄉村居家養老服務，一直處于行業低利潤板塊，所以社會資本進入積極性不高、政府兜底難度大。那么，家政養老與居家養老行業的盈利空間到底如何？

養老行業，尤其是鄉村居家養老服務行業，不同于城市養老照料與地產養老、旅居養老模式，雖然市場剛需大，但買方支付能力與支付意愿有限，新進入者資本要求高，供應商匱乏，行業競爭者產業成長周期長。

以上原因的共同作用使得鄉村養老行業成為一個注定盈利水平較低的行業。在國際上，養老服務業也是一個典型的低盈利性行業。比如，養老機構會面臨高管理費用，且雖然養老服務為剛需，但養老服務的替代性很強，缺乏支付能力的老齡人群可以選擇自我服務、家庭內服務等，因此也就容易造成投資不足與市場供需失衡，也就注定了養老行業是一個市場與政府雙失靈的競爭領域。

較低的盈利水平使商業企業與資本進入意愿差，而社會公共服務相對薄弱、人口老齡化嚴重、政府托底能力有限也使得政府感到力不從心，從過去失敗的“星光老年驛站”到現在的“幸福晚年驛站”等，政府一直在尋求創新解決方案，來緩和社會矛盾，解決社會問題。

無論是從西方國家經驗還是從我國現實情況看，政府兜底為居民養老都是不現實的，單靠政府理念難以從根本上利用財政能力與政策手段解決養老服務問題。

政府一直積極尋求另一種解決方案，即通過公辦養老服務機構與公私合營（PPP）解決養老服務問題。我國從2013年起就開始養老產業的市場化運營，但直到2016年，依托政策支持，國有企業才利用既往業務基礎、資源與資金、人才隊伍，正式進軍養老市場。

國企進軍養老市場與利用PPP的邏輯仍是將養老企業劃分為福利性事業，政府仍在行業發展中扮演重要角色。從產業發展角度來講，國企進駐的確為養老產業這一針對“夕陽人群”的朝陽產業注入資金、人才、技術等要素，并且通過國企與其他企業的合作以及養老產業中的PPP項目，加大了養老服務行業的資本投入與全國布局。

但是，國企與PPP項目的發展始終有所局限。第一，國有大資產、重資本的進入勢必會壓縮市場空間，導致中小企業轉型甚至退出行業競爭。第二，以公私合營PPP項目為例，其設計養老服務領域較為單一，集中在醫養結合、養老服務業等領域，而居家養老服務等方面涉及甚少。

第三，現存公私合營項目以Build-Own-Operate（BOO，即建設—擁有—運營）和Build-Own-Transfer（BOT，即建設—擁有—移交）的企業運營方式為主，因此更注重經濟利益的追求，往往忽視社會利益，如偏遠山區的低支付能力群體常被忽略。

此外，最重要的一點是，國企與國有資本對于養老產業的投入往往是重資產、大資本投入，資金投入大且回收周期長，極易造成國有資產流失，且與政策依存度太高。

例如，民政部曾經的明星項目——2001年啟動的星光老年之家，僅北京市就有上百家之多，總投入高達134億元，然而，如今全部淹沒在了歷史長河中。可以說，由政府托底或財政資金投入以發展養老行業的這條路不是一個優質選擇。

商業企業失靈

那么，依賴市場化運營的商業企業能否解決這一社會問題？從我國2013年開始市場化運營養老產業開始，有兩類企業大浪淘沙，在行業內發揮著重要作用，即養老地產與養老保險企業。

在我國養老產業的服務主體中，地產企業一直扮演著重要角色，并且在行業中走在前端。截至2015年底，進入養老地產的地產企業全國已達80余家，而這些企業基本依照3條路徑，如基于原有業務進行服務延伸（即主營業務不變）、多元化運營業務、剝離地產業務全面轉型等。

然而，無論其主營業務是否變化，有兩個重要方面對于地產企業來說是不會變化的。其一，地產企業仍是商業性營利企業，其根本目標是謀求經濟利潤最大化，這不僅是商業企業的目標更是責任，其作為營利性企業必須對企業的股東負責，需將資產最大化增長，因此對于針對低收入群體、低支付能力群體的低盈利項目，必然涉足覆蓋不夠，而這一部分也正是社會的關鍵痛點所在。

其二，養老地產企業無論是從開發、運營還是盈利點的尋求等方面仍立足于地產，養老不過是附加在地產項目上的新概念與新產業鏈，以增加附加值與賣點，不能從根本上提供養老產業所需要的服務。

保險企業與地產企業如出一轍，雖然擁有營收與利潤，但存在的問題也和地產企業一樣，無法解決居家養老和低收入群體的服務問題，其針對的仍然是具有高支付能力的城鎮居民。可以說，在養老服務的低盈利業務中以及居家養老服務中，商業企業也是失靈的。

志愿服務同樣存在問題

自然而然地，我們會尋求社會組織例如非營利組織等力量解決難題。但是，民營非企業單位的問題更是顯而易見。

民營非企業單位的行為特征是以提供社會公共服務產品的公益性為宗旨、追求最大化的社會效益和以主動承擔社會責任為目標，其資金來源主要依賴社會捐贈，除此以外通常有分紅與資產鎖定限制，受制于組織目標與運營限制，其盈利能力通常有限。

這也就造成民非單位在進入居家養老服務這類投資額大、資金回收周期長的行業時可持續性差，也會造成其進駐該領域的熱情不足。

綜上所述，對養老服務行業，不能用“低盈利產業”一以概之。針對低收入群體、低支付能力與意愿群體的養老服務板塊，典型的如居家養老服務型產業，盈利空間確實較低，產業空白也大，政府、市場與社會均無法給出有效、優質解決方案，因此，這一產業領域當前仍處于“三失靈”狀態。

社會企業與居家養老服務

以歐洲大陸的經驗來看，社會企業也許是我們未來的出路。1972年，約瑟夫·班克斯提出社會企業（social enterprise）概念，19世紀90年代，社會企業這一概念獲得認可。

社會企業是從英國興起的一種企業形態，在近20年內，社會企業逐漸在世界各國出現，它是作為彌補公共部門在提供社會服務能力不足以及改善私人部門在社會公益方面“市場失靈”的一種新型企業形式，重要性愈發突出。

歐美發達國家已經對社會企業有了先行試驗，比如美國的公益公司（B-Corp）和低利潤有限公司（L3C），英國的社區利益公司（CIC）和社區利益合作社（CBS），以及比利時的社會目的公司和加拿大的社會進步公司等。

在東亞，我國臺灣于2014年開始啟動社會企業行動方案，香港也建立了社會創投基金以協助社會企業的發展，解決各類社會問題。

養老服務是黨和國家必須面對、必須解決的社會問題，加強農村養老服務工作，確保農村地區老年人幸福、有尊嚴地養老，是全面建成小康社會的要求，是保障和改善基本民生的重要內容，也是公共服務均等化的重要體現。

近年來，北京市委、市政府高度重視養老工作，著眼滿足老年人最直接、最迫切的養老服務需求，全面深化改革，加強頂層設計，積極運用社會化手段推進養老服務設施建設，擴大養老服務供給，加快發展養老服務業，居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的社會化養老服務體系基本形成。

但與此同時，郊區農村受人口分布密度低、公共資源較少、普遍收入不高、消費能力較弱、消費意愿不強、專業力量引進難等特點影響，社會公共服務相對薄弱，養老服務配套設施不足，專業化養老水平滯后，難以有效滿足農村老年人服務需求，制約了北京養老服務行業質量的整體提升。

為了解決這些難題，北京針對養老服務，開始孵化培育一批社會企業，希望通過社會企業這一模式，彌補養老供給短板。

社會企業在我國大陸地區處于起步階段，北京作為率先吃螃蟹的地區，對社會企業孵化培育項目，給予高度重視。

本人作為社會企業項目研究負責人，參與了對北京6家社會企業試點單位發展的必要性及地方特色、行業認定標準體系、社會企業轉型路徑與配套政策、社會企業社會服務支持體系等的系統研究。