PPP模式助力鄉村振興發展研究

何紅玲　劉慧

摘要：將PPP模式引進到鄉村振興發展中，不僅可以為鄉村振興發展提供資金供給，緩解政府的財政壓力，提高基礎設施建設運行效率，還可以有效分擔鄉村項目運營風險，增強農村基層政府活力，為鄉村居民提供高質量高水平的公共服務。通過對PPP模式在鄉村振興發展中的應用現狀的分析，可以看到，PPP模式在鄉村振興發展中的應用仍存在一系列問題：缺乏監管使公眾利益受損，風險擔當和利益分配不合理，民營資本參與投資的積極性仍有待提升等。應從建立第三方監管機構，完善風險分擔機制，加大對民營資本的政策支持等方面加快PPP項目在鄉村振興發展中的應用。

關鍵詞：PPP模式 鄉村振興發展 項目融資風險分擔

中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）15-0043-04

2017年10月，在黨的十九大報告中，習近平總書記提出要實施“鄉村振興戰略”，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅涌烀利愢l村的建設和發展，進一步縮小城鄉發展差距，加快城鄉一體化發展進程。2004—2018年中央一號文件連續多年聚焦“三農”問題，體現了黨和國家對農業、農村和農民的重視程度。農業是第一產業，是一國生產發展的重要基礎，我國作為農業大國，農村人口占據了較大比重。因此，黨和國家高度關注農業、農村和農民問題的發展解決，并在黨的十九大報告中提出了要實施鄉村振興戰略，這是推動農業鄉村現代化，實現鄉村全面振興發展，促進農業強、農村美、農民富的重大舉措。

PPP是英文單詞Public-Private-Partnership的縮寫。PPP模式是政府和私人主體為了提供某種公共物品和服務，通過簽訂相應的特許經營協議，雙方共同出資，進而達到雙方互利共贏和風險共擔的一種模式。PPP模式最早被英國政府應用于工程建設，隨后在其他國家慢慢發展起來。國外多年的實踐發展經驗證明，PPP模式確實有利于一個國家的基礎設施建設，可以為公眾提供更好的公共服務，有效改善居民的生活條件，提升居民的生活水平。要全面推動鄉村振興發展，僅僅依靠政府的資金投入是難以實現的，因此，在實現鄉村振興發展的過程中，引入公私合作的PPP模式就顯得至關重要。我國對PPP模式的研究應用是近十幾年才開始興起的，雖然PPP模式在我國的應用相對國外來說較晚，但是發展勢頭旺盛，目前進行得如火如荼。2013年以來，PPP模式受到國家和各級政府的大力推廣，如：2014年9月23日財政部印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》提出要進一步推廣運用PPP模式。[1]2015年5月，國家發改委在門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推薦項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。2015年10月，國家發改委對江蘇、安徽、福建等七省進行了項目推介，共287個項目、總投資約9400億元，涉及市政、公路、軌道交通、機場、水利、能源等多個領域。[2]2015年12月，國家發改委發布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。2014—2017年我國發布的關于PPP項目的政策文件30余個，不斷推動PPP項目在國內的發展。

一、PPP模式助力鄉村振興發展的重要性

PPP模式作為一種政府和民間資本相互合作的模式，提供高質量高水平的基礎設施方面無疑是其最基本的優點。鄉村基礎設施建質量的好壞、水平的高低關系到我國鄉村的振興和發展。鄉村基礎設施作為一種準公共物品，具備著非競爭性和非排他性，只有建設好鄉村的基礎設施，才能建設成生態宜居的美麗鄉村?；A設施建設一般都是耗時耗資的大工程，既費時費力，又需要大筆的資金。而我國的地方政府大多數都是處于嚴重財政赤字的狀態，因此，鄉村基礎設施建設單純依靠地方政府根本無法完成，這就需要引進民間資本，采取PPP模式，來分擔地方政府的財政壓力。[3]總的來說，和傳統模式相比，PPP模式在我國鄉村振興發展過程中發揮著重要的作用。

（一）多渠道融資，增加鄉村振興發展資金供給

鄉村振興發展涉及垃圾處理、污水處理和道路交通等各方面的基礎設施建設，這些基礎設施的建設無疑都需要大量資金，僅僅依靠鄉村政府可能無法滿足鄉村振興發展的資金需求。在鄉村振興發展中應用PPP模式，將極大地緩解鄉村振興發展中資金投入的不足，為鄉村振興發展引入大規模基礎設施建設資金，有效地激活鄉村振興發展活力，彌補鄉村基礎設施建設資金投入的不足。PPP模式在引入合作企業的過程中，可以發揮多種項目融資方式，如政府PPP產業基金、銀行融資、債券融資等，可以在較大程度上彌補資金投入的不足。

（二）提高基礎設施建設運行效率，降低投資成本

多方參與提供靈活的鄉村基礎設施建設流程有利于成本節約。首先，將民間企業引入到鄉村基礎設施建設的進程中，不僅可以使鄉村基礎設施建設項目工程規范化，還能降低項目建設過程中的成本。其次，PPP模式不同于以往的投融資模式，政府和民間企業在項目不同的發展階段承擔著不同的職能與義務，雙方各司其職，各盡職能，而且PPP模式下的項目運行流暢有序，所以鄉村基礎設施的項目從設計，到招標，再到運行及最后的完成，各個環節都能一環扣一環緊密相連，可以提高整個基礎設施項目建設效率。

（三）合理分擔鄉村PPP項目風險

在PPP模式的合作中，地方政府和民間企業會充分考慮本鄉村基礎設施建設中的各種風險利弊，而且雙方會在充分了解利弊的基礎上，簽訂相應的特許經營協議。政府和民間企業不僅是利益共享，互利共贏，更是同擔風險的一種關系，在PPP模式運作下，雙方共同承擔在鄉村基礎設施建設中的各種風險。有政府做擔保，民間企業也可以更加放心地將資金投入到鄉村基礎設施建設的項目中去。而有了民間企業參與項目運作，政府也可以相應地減輕項目建設壓力，擁有充足的時間去合理安排政府部門的其他工作。

（四）提高農村基層政府活力

通過發揮PPP模式本身投資主體多元化的優勢，引入市場行為，鼓勵民間企業積極參與到鄉村基礎設施建設中，有助于改變政府部門傳統的項目管理方式，提升政府的辦事效率，提高農村基層政府活力。在政府和民間企業合作的過程中，民間企業有更充分的自主選擇權，能夠提供切合鄉村振興發展的管理方式，為鄉村振興發展制訂切實可行的規劃方案。在PPP模式下，政府的角色發生了較大的變化，從農村公共產品的提供者變為項目合作者，有利于減輕政府的工作負擔，進一步提高政府工作活力，但是在項目運營過程中，政府要注意強化監督責任，加強對資金的監管使用，防止出現濫用權力的行為。

二、PPP模式在鄉村振興發展中運用的現狀及存在問題分析

（一）PPP模式在鄉村振興發展中運用的現狀

PPP項目自從在我國建造運營以來，一直保持著良好態勢：落地項目數和投資額穩步增加，落地率持續增長；從行業分布來看，項目行業集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護。截至2017年12月末，管理庫內各行業PPP項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占管理庫項目的59.2%；投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，合計占管理庫總投資的71.6%。從地區分布來看，河南、云南、山東三省的PPP落地項目數居前三。

PPP模式在鄉村振興中的發展也呈現出基本一致的情形。目前全國大多數省份已開始應用PPP模式解決“三農”問題，實施鄉村振興戰略。PPP模式助力實施鄉村振興發展呈現出的特點是基本公共服務領域項目數和投資額繼續增長；污染防治與綠色低碳項目落地較快；不論是從入管理庫規模、落地率，還是從行業分布看，市政、交通運輸和生態環保等領域入庫落地PPP項目均居前列。截至2017年年底，我國管理庫中農業領域項目68個，投資額627億元。其中，山東（含青島）、貴州、河南位列項目數前三，合計占管理庫農業領域項目數的38.2%；江蘇、山東（含青島）、河南位列投資額前三，合計占管理庫農業領域項目投資額的43.3%。[4]

PPP模式在鄉村振興中的應用主要集中在垃圾處理、污水處理、人居環境綜合治理等基礎設施建設方面，而這些方面的PPP項目運作模式基本又都集中采用BOT模式。如2017年10月福建省泉州的臺商投資區農村污水收集處理工程PPP項目[5]，2017年11月內蒙古巴彥淖爾市烏拉特前旗生活垃圾綜合處理工程PPP項目[6]，2017年12月甘肅金塔縣的農村人居環境綜合治理PPP項目[7]等等，還有很多類似的PPP項目在鄉村振興中具體實施時采用的都是BOT模式。

（二）PPP模式在鄉村振興發展過程中存在的問題分析

1.對PPP項目的運營缺乏監管，使公眾利益受損

在PPP模式助力鄉村振興發展、建設鄉村基礎設施、提供基本公共服務的過程中，會因為監管機制不夠健全，引發一系列如公眾利益受損、增加地方政府財政負擔等問題。一方面，地方政府本想憑借著把PPP模式引入鄉村振興發展中，進而降低自身負債率，減輕財政負擔，可結果卻并不盡如人意。地方政府在PPP模式助力鄉村振興發展的進程中既擔任著參與者的角色，還擔任政策制定者的角色。地方政府因為透明度不高、監管力度不夠等原因，對鄉村公共服務產品的價格監管存在問題，由此引發亂收費現象，最終損害的還是鄉村居民的利益。除此之外，政府一直很難把控自身角色和職能，還存在該地方政府監管的地方政府監管不到位的缺位現象，不屬于地方政府職權范圍內的地方政府插手的越位現象。

同時，在實現鄉村振興發展的進程中，對項目公司的運營能力和運營水平也有很高的要求。在鄉村基礎設施建設的過程中，比如道路交通、景觀綠化，這些純公益的，項目公司要盈利，那么如何盈利呢？一般是由地方政府財政提供保障，比如分期給建設成本補貼，每年給維護費，這個過程中如果監督不善也會滋生腐敗。而且項目公司如果因為經營管理不善的問題導致自身的破產和解散，也可能導致地方政府不僅不能減輕財政壓力，還會形成新一輪的地方政府負債。

2.風險擔當和利益分配不合理，政策風險難管理

在PPP模式中，地方政府和民間企業遵循的是“利益共享”，但不是利益共同原則。雙方是在簽訂特許經營協議的前提下，建立一種合作關系，政府追求的是滿足公眾的需求，而民間企業追求的是自身經濟利益的最大化，雙方追求的不同就不可避免地會衍生出合作中的問題。當下美麗鄉村建設會因為鄉村振興戰略的實施而變得更加火熱，這時就可能出現有的地方政府為了加快當地鄉村振興發展，加快當地基礎設施建設，而盲目地向項目公司許下承諾，簽訂一些自己力不能及的合同。項目結束以后，原本答應的義務無法履行，勢必會造成地方政府失信于項目公司的情況。

鄉村基礎設施除了道路交通、水電、醫療衛生、文化體育外，還包括垃圾填埋、污水處理等，每一項涉及的PPP項目通常都需要大量的投資并且持續時間較長，在項目實施工程中，難免會遇到一系列不可預見的風險。在PPP融資項目管理的實踐中，風險管理仍然是值得研究和改善的方面。地方政府如果想在投資方承擔風險的過程中把政府的責任也推卸掉，或者投資者想利用政府的責任把風險都交給政府承擔，都可能會增加成本。盡管在項目實施初期，已經制定了合理的風險分擔機制，但有些風險是不可預測的。而且政策變動因素也會使得鄉村振興發展中的PPP項目風險更加不確定。因此，在進行鄉村基礎設施建設之前，必須對整個建設過程中PPP項目所面臨的風險有深刻的了解和認識，避免引發不必要的問題。

3.鄉村PPP項目發展較快，但仍缺乏有序的市場秩序

自黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，PPP模式在鄉村振興發展中的應用層出不窮，PPP項目如雨后春筍般增長起來，短短一段時間內已經發展壯大，規模擴張迅速。PPP模式是實現鄉村振興的一大有利工具，但有些地方政府就拿捏不好分寸，把PPP模式當作自身融資、緩解財政壓力的手段，以至于不管是什么類型的鄉村基礎設施，不管是不是適合都引入了PPP模式，導致PPP模式過多地涌現。PPP模式在鄉村的過快發展和過于繁榮都可能會衍生出一系列問題：出現各種明股實債的現象，各類中介咨詢機構應運而生，地方政府濫用PPP模式等。鄉村PPP項目在具體運營時還存在著缺乏秩序、本末倒置的現象。對于到底哪些項目應該先進行，哪些項目可以稍后推進，很多地方政府并不清楚。PPP模式固然是鄉村振興發展的好抓手，但顯然很多地方還不能較好地運用這個抓手。

4.民間資本在鄉村振興發展中的參與度仍然不足

從目前國內鄉村的發展來看，各地的鄉村基礎設施建設正在如火如荼進行中，但大部分都是地方政府為響應上級的號召而開展的工作，民間社會資本的參與積極性尚未充分調動起來，PPP模式在鄉村振興發展中的運用也不是那么顯著。而且和國外相比，我國的PPP模式發展雖然不占優勢，但不可否認的是，近年來我國的PPP模式也在不斷加快發展。但顯然由于政策宣傳執行不到位，我國的民間社會資本出于各方面原因考慮，包括政府信用問題、鄉村基礎設施建設項目投資回報期長、收益低、市場進入門檻高等問題，對于鄉村振興發展中的PPP項目很多時候會信心不足，猶豫不決，望而卻步。再加上我國PPP模式還處于發展階段，政策方面存在很多不足和不確定因素，鄉村振興戰略剛處于起步發展階段，導致了我國的民間社會成本在鄉村振興發展中的PPP項目中參與度大打折扣，積極性仍不高。

三、PPP助力鄉村振興發展的對策建議

（一）建立第三方監管機構，積極轉變地方政府職能

將PPP模式應用到鄉村振興發展中，一方面是為了更好地建設美麗鄉村，另一方面也是為了減少地方政府對鄉村基礎設施建設的壓力，但是相關監管體系不健全會使得PPP模式在鄉村振興發展中的運用難以達到預期的發展目標。創建全方位、抓質量和保效益的監管體系，督管人員應實時監督、及時反饋，避免部門利益化，全面監督管理PPP項目各環節。利用法律規范加強監督管理工作，推動PPP項目實現提質增效。建立公開透明的支出預算體制，詳細陳列支出項目，實行支出及債務限額制度，以加強公眾監督管理。完善項目合同條款，強化契約精神，明確合同內容與法律效力，保障雙方合法權益，確保自愿平等合作。健全項目審查小組內控和績效考核制，實行分崗設權，分派相關人員負責審查并簽章以明確責任，提升PPP項目軟實力，促進項目建設完成。

地方政府也應該積極轉變自身角色定位，在鄉村基礎設施建設的PPP項目中，地方政府不僅是參與者和合作者的角色，也承擔著制定政策和監管的角色。地方政府應明確自身職能，履行應盡的義務，禁止缺位和越位現象發生，更應該增強工作透明度，加強監管，防止貪污腐敗現象的發生。還要在保證鄉村基礎設施順利建設的前提下，維護項目公司應得的利益。從項目公司的角度來說，項目公司應提高公司運營能力和水平，保證鄉村基礎設施的水平和質量，盡量提高鄉村居民的滿意度，不損害鄉村居民的利益。

（二）完善風險分擔機制，提高參與雙方的社會信譽

一般來說，在PPP項目中，地方政府和民間企業在不同階段分別承擔著不同的風險。PPP項目中面臨的風險可分為政策類風險、經濟類風險、管理類風險、不可抗力的自然類風險等。雙方在分擔PPP項目風險時，都應按照規則來行事。例如：地方政府和民間企業擔任著不同的角色，因此在鄉村基礎設施建設的PPP項目中自然承擔著不同的風險，而且雙方承擔的風險大小應該與各自的能力和利益相匹配。基于此，若因政策制定所帶來的風險就相應地由地方政府來分擔，而在具體的鄉村基礎設施建設項目中遇到的項目運營、實施等經濟管理類的風險就應由民間私人企業來承擔；而諸如不可抗因素的自然災害等帶來的風險則應由雙方共同分擔。構建更為合理的風險分擔機制，能幫助民間企業更好地加入到鄉村振興發展中的PPP項目建設中。

在進行鄉村基礎設施建設時，無論是地方政府還是民間企業都應提高自己的社會信譽，以保證PPP模式能夠高質高效地運行，而且在簽訂合約之前，應明確表明如果雙方在工程進行的過程中有一方作出違反之前約定的行為，另一方有權利要求賠償。制定一些提高社會信譽的規則也可以有效提高政府信譽，尤其是地方政府更應該注意。因為民間企業在參與到鄉村PPP項目建設之前，要綜合考慮到很多因素，地方政府提高信譽可以吸引民間企業更加積極主動地參與到鄉村振興發展中來。

（三）加強對鄉村PPP項目的整改力度

基于鄉村PPP項目發展迅速，仍缺乏有序的市場秩序的情況，應該對入庫的鄉村PPP項目加強整改力度。整改具體工作應對PPP項目本身是否有益于鄉村振興發展，項目建設是否適合引入PPP模式進行展開，審核鄉村PPP項目是否存在明股實債、固定回報等現象。同時參照地方政府的財政收支情況，對鄉村PPP項目該整改的進行整改，該退庫的退庫，規范各鄉村PPP項目實際運營的先后順序，分清主次，保證鄉村基礎設施建設中所引入的PPP項目都不偏離鄉村振興發展的初衷。其次要加強對咨詢機構的監管，提高咨詢機構的準入門檻和標準，減少在鄉村基礎設施建設的過程中，一些咨詢機構濫竽充數，以次充好，降低鄉村振興發展的水平和速度。針對有些咨詢機構在為項目公司設計方案的時候閉門造車的問題，要求咨詢機構實地調研考察，深入了解具體的鄉村PPP項目運營的背景特征，鄉村居民最切實的利益以及項目公司的需求等情況，并出具專業的調研報告。之后還要對調研報告進行聽證論證，確保咨詢機構能夠給鄉村PPP項目的運營提供切實可行的方案，為鄉村振興發展提供堅實保障。

（四）加大對民營資本的政策支持

相較于國營企業，民營企業融資會更加困難，而且不具備國營企業的國有優勢，擔心在投資回報期長的鄉村基礎設施建設中退出困難，資本被套牢?；诿駹I企業的各種顧慮，政府應加大對民營資本的政策支持，降低民營企業的進入門檻，對民營企業進入PPP項目給予更多的政策優惠、補貼、擔保等，讓民營企業相較于其他類型的企業來說擁有更大的優勢，增強民營企業參與鄉村振興發展的信心；加強對鄉村基礎設施PPP項目的宣傳教育，讓更多的民營社會資本了解加入鄉村PPP項目所能帶給他們的切實利益；除此之外，政府本身也要提高自身在與民營資本合作中的信譽，使得民營資本更有投資到鄉村振興發展中的熱情。針對鄉村PPP項目發展過程中，民間企業融資方式少、融資困難的問題，地方政府部門要多渠道、多方位地消除銀行等信貸機構對私人資本投融資的貸款政策歧視問題，減少其他限制性條件，放松對國家政策性銀行的申請條件約束，并在融資政策上重點支持鄉村基礎設施PPP項目積極申請國家政策性銀行和外國銀行的貸款。

參考文獻：

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[2]7省發改委推介287個PPP項目總投資9400億元[OL].http：//www.ce.cn/，2015-10-21.

[3]廉超.PPP模式助推精準扶貧、精準脫貧[J].貴州社會科學，2017（1）.

[4]“中國PPP大數據”之全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2017年報[OL].http：//www.zgppp.cn，2018-01-29.

[5]（福建）泉州臺商投資區農村污水收集處理工程PPP項目資格預審公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-9-30.

[6]（內蒙古）巴彥淖爾市烏拉特前旗生活垃圾綜合處理工程PPP項目資格預審公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-11-28.

[7]（甘肅）金塔縣農村人居環境綜合治理PPP項目資格預審公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-12-27.

責任編輯：趙慧敏