行政執法風險內涵及其原因探究

杜鐘浩

摘要：行政執法風險是行政法律實踐中經常遇到的一個實際問題。行政執法風險加劇，如何防范行政執法風險成為亟待解決的問題。本文從行政執法風險概念的界定和原因分析入手，探究行政執法風險。

關鍵詞：行政執法風險 概念界定 原因

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）15-0051-02

一、行政執法風險概念界定探究

（1）行政執法風險的概念內涵。所謂風險，即“預期的不良后果”風險可能是真實的或虛假的，但不可能驗證。具體而言，跟蹤風險將揭示風險是主觀的，客觀的，開放的，未來的，不可預測的。這些特征使它難以評估和避免。但實際需要鼓勵風險管理。評估風險已經成為一個必須實施，然后被排斥的項目。

行政執法領域出現風險，形成“行政執法風險”的概念。理論界還沒有系統地闡述行政執法風險，對行政執法風險內涵尚未形成共識。盡管學界現有多種表述，但是現有的大多定義都認為，行政執法風險是以行政執法行為為基礎的，“嚴重不負責任或嚴重違法失職”，還有“違法行政執法行為”和“錯誤行政執法行為”，似乎每個概念都默認了合法的行政執法就不存在風險。但實際上，這與我們在法律實務中遇到的現實情況并不相符。事實上，許多行政執法的風險并非直接來自行政執法本身，而是來自于執法行為本身的法律依據是非法和不合理的事實。這也應該納入行政執法風險的范圍。

（2）行政執法風險概念外延——以永州唐慧訴永州勞教委一案為例。2006年10月，來自永州的11歲女童被強奸并被迫賣淫。案件經過多次曲折提交后，女童的母親唐慧多年來一直呼吁。她認為，當地個別警務人員瀆職，要求法院判處七名被告人死刑，并嚴懲被拘留者。2012年6月5日，湖南省最高法院判處兩名被告死刑，四名被告被判處無期徒刑，一名被告被判處十五年有期徒刑。

自2011年3月起，唐慧在永州市中級人民法院、湖南省高級人民法院和湖南省委黨代表處居住，在湖南省人大常委會、長沙雅里中學、長沙南門和湖南省公安廳的門口多次堵門攔車。特別是唐慧及其家人在永州市中級人民法院大廳連續15天夜間睡覺，無理取鬧，致使中級人民法院無法正常工作。2012年8月2日，永州市勞教委以唐慧“嚴重破壞社會秩序”為由對其勞教一年半。8月10日，湖南省勞教委決定“撤銷永州市勞動教養委勞動教養唐慧的決定”。唐慧申請國家賠償后，2013年1月28日，永州市中級人民法院正式受理唐慧對永州市勞動教育委員會的訴訟，一審判決駁回了唐慧的訴訟請求。之后，唐慧案件二審改判。

唐慧案被認為是推動廢除勞教制度的“最后一根稻草”。在勞教制度已經廢除的現在，我們可以將勞動教養制度及其法律依據視為顯然違憲，缺乏合理性的制度。但是在唐慧案發生的當時，此項制度依舊在實行中，行政執法人員也并未違反法律規定，事實上，首先，永州市中級人民法院根據唐慧的違法事實，永州市勞動教育委員會明確了唐慧勞動教養決定的事實，證據確鑿，程序合法，這只是一個關于行政處理的具體方式是否存在合理問題的問題。但這一判決經媒體報道后卻造成了洶洶民意，引發社會各界廣泛關注和質疑，也的確導致了有關行政執法部門遭受了行政執法行為帶來的不利后果。顯然，造成此種不利后果的可能性并不在傳統的三種對行政執法風險概念界定的外延中，但是卻有必要被納入。

（3）行政執法風險觀念的界定——回歸“行政執法”與“風險”的本義。要重新準確地界定行政執法風險的概念，還是應當回歸“行政執法”與“風險”兩個概念的本義，結合執法實務的實際情境，科學界定其內涵外延。就行政執法而言，有廣義、狹義和廣義的意義。行政執法的廣義概念包括所有的政府活動，太過寬泛。因此，狹義的行政執法在這里更為合適。就“風險”而言，前文已經敘述過其內涵，即“預期的不利后果”。因此，這兩個概念相結合，形成了行政執法風險的概念。“伴隨行政機關及其行政執法人員依照法定職權和法定程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為的，預期的不利后果”。

根據這一內涵，行政執法風險概念的擴展比現有的解釋要寬泛得多。行政執法行為的預期不良后果不限于行政行為是否違法和合理。在行政執法過程中，行為都可能造成執法風險。

二、行政執法風險原因探究

雖然行政執法風險不確定，但其存在也是客觀的，其影響因素也多種多樣，這些影響因素具體分析如下：

（1）在行政執法者層面。首先是“官本位”的理念，加劇了行政執法的對抗。在行政執法實踐中，由于傳統理念和執法方式的影響，單向思維和行為方式占主導地位，而行政指導、行政合同等柔性的新執法方法被忽視。可以說，行政管理本身的法律關系的不平等進一步加劇了執法機構人為因素導致的具體執法活動的對抗。不可避免地帶來負面效果。二是行政決策以“政績”為導向，未首先考慮當地居民的心理感受和可接受性，而是考慮經濟利益和政府的政治表現。對輿論和社會需求缺乏應有的尊重，對項目的利弊缺乏足夠的可行性論證，對健康和環境的影響程度等也缺乏考慮。當產生分歧，群體反對時，會增加行政執法風險的可能性。第三，行政執法風險轉化為現實矛盾糾紛的主要原因，是執法人員“不作為”“亂作為”。此外，當執法機構行使權力提供公共服務時，他們也應該遵守法律。任何超出法律的行為都會導致公共服務產生瑕疵。

（2）在制度層面。一是法律規范本身存在瑕疵。語言是抽象的，一般法律也十分抽象，它仍需要在執法實踐中被落實和轉化。特別是對于行政法規，就更加不確定。既沒有固定的標準，也缺少統一規定，不可避免地導致行政自由裁量權轉向“目的或政策導向”。行政機構通常是規則最重要的監管者和執法者，行政執法機關執法的依據，都有其合法性或合理性的瑕疵。一些抽象或具體行政行為的內容不合理，不符合民意，不受歡迎。二是執法程序和執法制度不到位。首先，規范行政行為，溝通或有效銜接的機制幾乎沒有。它導致了最有效和最關鍵的程序機制的“短路”和“下降”，這些機制限制了行政系統本身在交付過程中濫用行政權力。其次，用于預防、威懾和完成修正的內部管理程序或主要用于自我控制和約束的內部管理程序尚未系統化。不準確，關鍵點有遺漏，可操作性不強。

（3）在行政相對方的層面。一方面，公眾的訴求不斷增加，增加了行政執法風險。尤其是，一旦公民維權意識錯誤，不會合法進行申訴，就會進一步加劇風險的不可避免性。一些當事人忽視行政決定，不聽解釋和說服，并在處理案件時引發各種沖突。另一方面，公民法治觀念的落后，加劇了執法風險。作為一個個人或一群公民，這既是一個權利，也是一個強制性的主體。公民需要在法治框架內表達訴求，通過正當程序達到合理上訴。實際上，有些人在法治觀念上落后，不合法維權，將個體訴求置于公共利益之上，甚至無理取鬧沖撞政府，與執法人員發生矛盾，導致權利主張的表達和權利保護的不受控制的運作。

總之，行政執法風險的沖突源于各種主觀和客觀的原因。也有來自行政執法的對方，也有人為的和體制的。這些原因共同導致了行政執法風險的提高。

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責任編輯：景辰