行政公開原則問題探究

王素馨

摘要：隨著改革開放朝著縱深方向發(fā)展，民主法治進程的加快進展，行政管理體制改革正穩(wěn)步推進，公民的民主意識和權利意識也在不斷增長，對公權力的控制和監(jiān)督成為現(xiàn)代社會的主要關注點，加強依法行政，加快建設和發(fā)展行政公開是實現(xiàn)法治社會的重要任務。本文主要對9部地方行政程序規(guī)定進行比較分析，剖析出目前我國程序規(guī)定中行政公開原則存在的問題和疏漏，并從地方立法著手，立足了國家本土，為原則的建設和實現(xiàn)提供了淺薄建議。

關鍵詞：地方政府行政程序規(guī)定 行政公開原則 行政程序規(guī)定 原則實現(xiàn)

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）15-0236-02

隨著社會現(xiàn)代化建設突飛猛進的發(fā)展，法治國家循序漸進的建設作用以及市場經(jīng)濟的自由發(fā)展，均要求日漸膨脹的公權力進行縮減，加強依法行政，優(yōu)化政府服務，加快改革，打造陽光政府，成就法治政府。截至2018年5月，通過“北大法寶數(shù)據(jù)檢索”，共有9部地方政府行政程序規(guī)定①，因我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法律規(guī)范，該9部規(guī)定均是由各省市政府立足于當?shù)貙嶋H制定的規(guī)范管理領域內(nèi)行政機關實施行政行為的政府規(guī)章，以地方帶動全國，從“小治”實現(xiàn)“大治”。

一、行政公開原則的理論思潮

我國對于行政法基本原則的研究起步較晚，且經(jīng)歷了從注重實體規(guī)則、追求形式正義到注重程序正當、追求實質(zhì)正義的轉(zhuǎn)變，通過借鑒英美法系對行政程序的重視，才產(chǎn)生現(xiàn)代社會對于行政程序法基本原則的認識與重視。②由形式正義到實質(zhì)正義的轉(zhuǎn)變，是社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的價值轉(zhuǎn)向。由僅注重依法而制，強調(diào)行政權使用符合形式上的法律規(guī)定，而不注重法律的公平、合理等。到后來強調(diào)法律的價值作用，行為不僅要依法行政，而且法律的內(nèi)容要公開、公平與合理，合乎正義。因此，在行政權的不斷擴張，公民權利意識的逐步增長下，學者加深對行政程序法的基本原則的研究以及對西方國家的學習借鑒，形成了諸如行政法定、行政公開、程序正當?shù)然驹瓌t，取得了一定成就，但尚未落實到具體的法律規(guī)定。

二、行政公開原則的現(xiàn)狀考察

截至目前，我國尚未制定專門的《行政程序法》，作為一部限制公權力、規(guī)范行政職權的程序法律，其真正出臺一定面臨層層阻力，多層級別的政府及部門的嚴加阻礙、公權力與私權利的利益爭斗等都是行政程序法律未出臺的重要原因。沒有專門的行政程序法典，關于其基本原則也就未作出統(tǒng)一具體的規(guī)定，目前主要是散見于各個單行法律規(guī)范中。在“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)中，以“行政公開”為關鍵詞進行全文檢索，中央層級的法律文件和部門規(guī)章共7部，其中包括2部法律文件和3部部門規(guī)章。兩部法律文件是多個地方人大代表團提議制定行政公開法的議案以及全國人大常委會的審議意見，因立法條件不成熟，未將制定行政公開法的議案列入立法項目。地方層級的政府規(guī)章和規(guī)范性文件共23部，2部地方政府規(guī)章，以及21部地方政府規(guī)范性文件。

以9部地方政府程序規(guī)定分析得出，地方政府的程序規(guī)定中對于行政公開的規(guī)定差異明顯，但總體框架結構較一致。9部程序規(guī)定共有58項條文對行政公開作出相應規(guī)定，其中9部程序規(guī)定都規(guī)定的內(nèi)容只有5項，分別是總則對行政公開的規(guī)定（行政職權的依據(jù)、程序和結果公開）、行政調(diào)查出示證件、行政決定的送達、簡易程序的告知義務與陳述申辯權、行政合同公開原則。對于半數(shù)以上文件都規(guī)定的內(nèi)容有23項，占總內(nèi)容的40%，剩下的程序性文件僅規(guī)定少數(shù)內(nèi)容。從9部規(guī)定的內(nèi)容看，行政公開主要表現(xiàn)為總則的規(guī)定、行政主體、重大決策、行政執(zhí)法、行政聽證、特別行政行為、行政監(jiān)督等六方面。內(nèi)容比較全面，但各地方規(guī)定差異也比較明顯。首先，對于行政公開原則的概括性規(guī)定，僅《汕頭市行政程序規(guī)定》（以下簡稱《汕頭市規(guī)定》）在第4條作出明確規(guī)定，行政機關應當堅持公平原則③，而其他7部規(guī)定均未提到行政公平原則這個概念。總則是整個規(guī)定概括性、基礎性部分，是規(guī)定的主心骨，8部規(guī)定都未在總則部分對行政公開原則作出突出規(guī)定，是規(guī)定的疏漏。其次，9部規(guī)定中有部分內(nèi)容出現(xiàn)了實體公開與程序公開的混淆，在程序規(guī)定中重復實體法的規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡稱《湖南省規(guī)定》）第145、146條和《汕頭市規(guī)定》第133、134條。再次，有半數(shù)的條文內(nèi)容僅有兩三部程序規(guī)定予以規(guī)定，其中還有1部文件予以規(guī)定的，占到15.5%，對于這部分條文，未來制定統(tǒng)一的程序規(guī)定時是否應當包含進去，應當做好充分的考慮。最后，從違法救濟和行政監(jiān)督的內(nèi)容看，9部規(guī)定中有5部規(guī)定規(guī)定了公民享有投訴、舉報的權利，僅3部文件規(guī)定了行政復議和行政訴訟的救濟權利，但卻有6部規(guī)定作出自行糾正的規(guī)定④，5部規(guī)定作出補正和更正的規(guī)定⑤，由此看出我們對于行政機關的監(jiān)督之薄弱，懲罰之軟弱，低成本的行政違法是公民權益不能得到較好的維護的重要原因。從9部程序規(guī)定出臺和實施的時間年限看，跨度比較大，最早出臺的《湖南省規(guī)定》是在2008年提出，而時間年限最近的政府規(guī)章是2018年1月1日正式實施的《蚌埠市規(guī)定》，10年的時間跨度，但9部規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容框架卻相差不大，特別是對于行政公開的規(guī)定并沒有凸顯較大進步，這實際更符合我們國家的制度現(xiàn)狀，即各級地方政府之間規(guī)章制度、行政決策等相互借鑒，僅將與本地實際不相符合的內(nèi)容做相應修改或?qū)Ρ镜靥厣枰詮娬{(diào)。

三、行政公開原則的設計構想

（一）加強制度設計，引入行政公開原則

當前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民主法治進程不斷加快，制定專門的《行政程序法》的條件已經(jīng)相當成熟，實踐經(jīng)驗豐富，理論成果豐碩，立法技術也在不斷提高，且各學界、司法實務界以及普通公民對統(tǒng)一立法的呼聲也很高，因此，結合我國國情，以公民合法權益的維護為立法目的，制定專門的《行政程序法》，在總則中引入行政公開原則，明確行政公開原則的地位，指導和規(guī)范行政程序法的立法、執(zhí)法及規(guī)范行政行為的實施，同時在分則中設立創(chuàng)建行政公開原則的具體制度和程序規(guī)則，便于法律的具體實施。

（二）改革思想理念，建設法治政府

改革重點在于理念的改革，要在行政執(zhí)法人員心中樹立依法行政的思想觀念，轉(zhuǎn)變政府觀念就是轉(zhuǎn)變執(zhí)法公務人員的觀念，真正意識到依法行政、公開執(zhí)法的作用與聯(lián)動效應，從而貫徹行政公開原則，規(guī)范日常行政行為。長期以來的“官民”思想是制約行政體制改革的主要原因，因此，要加強思想教育，轉(zhuǎn)變政府觀念，為全面實現(xiàn)法治政府建設奠定思想根基。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”服務，建成新型的公務員服務系統(tǒng)，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序，貫徹行政公開原則。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法程序，實現(xiàn)程序正義

法律的生命在于實施，在已經(jīng)形成的較為完善的實體法層面，依照法律實施才是法律生命力的體現(xiàn)，也是立法目的實現(xiàn)的關鍵。就實現(xiàn)實體正義與程序正義而言，程序正義是實體正義內(nèi)部生命的表現(xiàn)形式，因此，要注重程序的制定與實施，通過程序正義保障實體正義的實現(xiàn)。首先，行政公職人員在具體的行政管理過程中嚴格依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法行為，在作出具體行政行為前首先要表明身份，說明行政權行使的依據(jù)（包括事實依據(jù)、法律依據(jù)和裁量依據(jù)）、權限職責。其次，要告知行政相對人或者其他利害關系人相應的權利義務，聽取當事人陳述和申辯，充分發(fā)揮聽證程序的作用，禁止“程序擺設”，無論是當事人申請聽證的還是行政機關自行組織的聽證，對當事人提出的意見、證據(jù)等要認真聽取、調(diào)查，以維護好相對人合法權益、協(xié)調(diào)好雙方利益為基準作出行政處理決定。最后，要做好行政決定的送達。在作出行政處理決定后要采取能夠被當事人知悉的方式向當事人送達行政結果，保證當事人能夠履行相應義務。

（四）完善司法途徑，積極發(fā)揮判例的作用

從方法論上看，我國雖然沒有判例法，但我們承認判例本身，特別是近年來最高院出臺的指導性案例，更是對各級法院的裁判工作起到指引規(guī)范的作用。因此，我們要重視法院裁判的作用，通過判例發(fā)展法律。行政公開基本原則作為行政法律規(guī)范的基礎和原理，在因法律自身局限出現(xiàn)適用上的疑難問題時發(fā)揮其應有的解釋和漏洞填補功能，使得法律在法院審判中得以公平合理適用，為當事人提供公平正當?shù)木葷蔑@司法正義。因此，行政公開在我國的判例中也發(fā)揮著舉足輕重的作用，進一步凸顯了行政公開原則在行政程序中的作用。

四、結語

9部程序規(guī)定對行政公開原則的頒布是我國行政程序法制建設重要成就，以地方政府建設推動國家制度創(chuàng)新是立足實際的創(chuàng)新之舉。隨著法治建設穩(wěn)步推進，我國逐漸實現(xiàn)依法行政向建設法治政府的過渡，實現(xiàn)由形式法治發(fā)展為實質(zhì)法治，越來越重視法律價值的重要性，推進法治國家建設。對于整個行政系統(tǒng)來說，仍需要提高認識，改革理念，規(guī)范程序，加強公開，真正維護好公民合法權益，實現(xiàn)“善治”。

注釋：

①《湖南省行政程序規(guī)定》于2008年10月1日實施，《汕頭市行政程序規(guī)定》于2011年5月1日實施，但已于2016年12月3日修改，《山東省行政程序規(guī)定》于2012年1月1日實施，《西安市行政程序規(guī)定》于2013年5月1日實施，《海口市行政程序規(guī)定》于2013年8月1日實施，《江蘇省行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實施，《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實施，《蘭州市行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實施，《蚌埠市行政程序規(guī)定》于2018年1月1日實施。

②周佑勇.西部兩大法系行政法基本原則之比較[J].環(huán)球法律評論，2002.

③《汕頭市規(guī)定》第四條規(guī)定，行政機關行使行政職權，應當遵循公平、公正、高效、便民原則。

④在程序性規(guī)定中描述為：“行政機關違反本規(guī)定的，應當依職權或依申請自行糾正”。

⑤“行政執(zhí)法決定未說明理由且事后未補充說明理由的，當事人沒有異議的，應當予以補正或者更正。”

參考文獻：

[1]何海波.內(nèi)部行政程序的法律規(guī)制[J].交大法學，2012.

[2]應松年，王敬波.論我國制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎——基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析[J].法學論壇，2010.

[3]何海波等.理想的行政訴訟法——《中華人民共和國行政訴訟法》學者建議稿[J].行政法學研究，2014.

[4]莫于川.建設法治政府和服務型政府的基本路向——透視地方行政改革創(chuàng)新經(jīng)驗[J].社會科學研究，2010.

責任編輯：劉健