淺談政府綜合財務報告編制工作

桑軍

【摘要】為不斷防范財政風險、化解財政危機、提高政府績效管理，更好地履行政府責任，2013年開始實行權責發生制政府綜合財務報告試編工作。建立政府綜合財務報告制度，有助于全面準確反映政府資產、負債情況，為宏觀經濟決策提供依據、評價政府績效，推動政府職能轉變、提高財政透明度，推動財政體制改革。《預算法》九十七條規定：各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。現就試編過程中面臨的數據收集、編報方法和制度銜接等方面存在的難點，提出有效措施。為下一步開展政府綜合財政報告工作打下基礎。

【關鍵詞】政府財務權責 會計準則 債權債務 基礎設施

一、建立權責發生制政府綜合財務報告制度的背景及意義

長期以來，政府沿用的是以收付實現制為基礎的政府會計核算體制，收付實現制只能反映政府預算收支情況，對其中權責關系、收入的性質和支出的結果等會計信息沒有說明，不能提供反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等信息，無法全面、完整、準確地反映政府財務狀況，政府難以準確掌握自身“家底”，更不能有效強化行政管理、提升運行效率以及防范財政風險。

權責發生制政府綜合財務報告包括財務報表及文字說明兩部分，是以政府財務信息為主要內容，以財務報表及文字說明為主要形式。權責發生制政府綜合財務報告，不僅能夠全面反映政府的財政經濟狀況、運行結果、受托責任履行、政府管理、政府績效評價等，還能夠節約政府成本，改善對政府的評價，全面提高政府資金使用效率。因此，編制權責發生制政府綜合財務報告，有利于充分發揮市場的調節作用和決定作用，為宏觀經濟調控提供堅實的會計信息和決策依據。當前正在加快建立現代財政體制，不斷提升國家治理能力現代化，從而編制政府財務報告勢在必行。

二、編制過程中的難點及問題

（一）編制目的不明確，財務報告實用性不高

目前，政府綜合財務報告仍處在試編階段，關注的重點更多地集中在編制方法上，只滿足于編制出報告，缺乏對編制目的的研究。現有的定義也基本是參照企業會計準則的修訂，表述上兼顧受托責任觀和決策有用觀，少見對定義具有政府財務管理特點的具體描述和解釋。編報人員缺少方向，難以把握重點，使財務報告實用性降低，對領導決策作用有限。

（二）缺少會計準則，會計信息不能有效銜接

現行的財政總預算會計和行政事業單位會計，各自具有獨立的會計制度和財務規則，由財政部不同部門制定發布。新的行政事業單位會計制度發布以后，已經逐漸趨同，但財政總預算會計和行政事業單位會計在設計上仍有較大差異。政府綜合財務報告不僅要合并財政總預算會計報表和行政事業單位會計報表，還要合并以企業會計準則為基礎編制的國有企業報表，在缺少政府會計準則的情況下，各個會計制度之間很難實現較好的銜接。如固定資產的折舊，企業交易性金融資產公允價值變動直接計入所有者權益等事項，在沒有準則指引的前提下，可能導致同一事項采用不同的會計處理并入報表。

（三）基礎資料缺失，數據獲取難度大

一是在舊會計制度下，單位賬務分為機關賬務和基建賬務，彼此獨立，公共基礎設施建設由基建會計核算，但完工移交后卻不進入機關會計作為資產核算，甚至不知道該由誰來進行核算。加之許多基礎設施年限已久，甚至幾經維修改造，基礎資料難以查找，歷史成本無法準確取得，折舊也難以計算。新的會計制度在這方面做了完善，行政單位會計制度中明確設立了“公共基礎設施”這一資產類科目，有利于加強公共基礎設施的管理，但仍缺少配套的措施和辦法，實際操作難度大。在納入政府綜合財務報告時，公共基礎設施的價值基本上采取由業務部門估價予以確認的方式，數據的準確性難以滿足報表要求。二是債務管理不盡規范，全面準確反映政府債權債務難度較大。當前，政府債權債務種類繁多，舉債主體、發行方式等不確定因素很多，隱形債務難以發現，部分債務無法統計。再就是在收付實現制記賬規則下，預算單位外欠的辦公費、車輛修理費、燃修費、工程款、設備購置費等大多未入賬。同時政府單位之間借款現象普遍，時常出現借款雙方數字不一致現象，需要準確分析，再進行合并抵消，否則會造成政府綜合財務報告中債權債務總額虛增。還有職業年金入賬難，按規定，財政全額供養機關事業單位職業年金繳費不按會計年度在會計賬上反映，只是在賬外通過備查簿進行登記，待工作人員退休時才一次性撥付記實賬務，這其實是政府的一項隱形債務。因此，需要充分了解政府內部債權債務，才能準確編制抵消調整分錄。受單位財務人員業務水平和精力所限，許多單位之間債權、債務對賬不一致，造成虛增虛減政府債權債務，無法保障數據的準確性。

（四）數據質量不高，分析工作難度較大

一是新的總預算會計制度、行政事業單位會計制度的實施不及時、不徹底。部門決算賬表一致性較差；二是政府會計體系本身也不完善，許多重要信息未納入決算報表反映。如政府債務、公共基礎設施等，同政府綜合財務報告的要求還有差距。雖然《試編指南》中，列舉了20多個分析指標，但由于指標的合理區間值無法獲知，也就無法對本地區政府各項指標進行合理評價。同時由于各地區政府從未向外界公開政府綜合財務報告，因此，其他地區政府綜合財務報告的數據及內容無法獲取，難以對這些指標進行橫向比較。

三、編報工作展望和建議

（一）制定政府會計準則，完善政府會計體系

政府會計體系的完善既是會計制度改革的需要，也是提高權責發生制政府綜合財務報告編報質量的基礎。現行的政府會計體系仍由各個零散的會計制度和財務規則組成，缺少統一的會計準則的引領，不利于各個制度間的銜接。應及時建立適合權責發生制政府綜合財務報告的，能夠統領各個會計制度的政府會計準則，避免按照《試編指南》依葫蘆畫瓢的編制方法，更加適應日益復雜的經濟發展需要。

（二）結合會計制度改革，完善報表合并方法

隨著新的事業單位會計制度、行政單位會計制度、總預算會計制度正式實施，進一步完善了會計核算，尤其是將基建賬并入“大賬”，使單位真正擁有了一本完整的賬簿。在編制上年度政府綜合財務報告時，我們認真研究分析了這一改革創新，充分運用于合并報表的編制。在“全列全調”的基本編制方法不變的情況下，將事業單位的基建數據從固定資產決算中首先剔除，不再納入合并報表；同時，將事業單位包含基建信息的“大賬”納入合并報表，這樣即避免了事業單位決算數據需要和固定資產決算數據抵消調整的麻煩，也解決了部門決算數據與固定資產決算數據不一致所帶來的困擾。2014年行政單位新會計制度實施后，我們采用同樣方法合并行政單位報表，今后固定資產決算將只需要使用企業的數據即可，調整抵消范圍將大大縮小。

（三）建立公共基礎設施項目庫，逐步提高數據準確性

公共基礎設施數量多、體量大，數據的準確性對整個政府綜合財務報告數據的影響可見一斑。為了克服公共基礎設施數據難以獲取、管轄范圍難以界定等諸多問題，借鑒部門預算項目管理經驗，建議對公共基礎設施也建立項目庫，分項分批加以確定，逐步調整落實其入賬價值。具體分為三個步驟：一是召集各街辦及相關部門集中甄別確定各自所屬的公共基礎設施，建立公共基礎設施項目庫，避免街辦及部門間重復記錄或遺漏。二是根據建立的項目庫，由各街辦、部門按照“誰管理，誰負責”的原則，確定公共基礎設施的價值。價值的確定按照“審計結果—項目結算—項目立項概算”的順序優先適用，初步計算出公共基礎設施的入賬價值。三是以后年度審結的項目，使用審計結果代替以前的估計價值，逐步調整坐實公共基礎設施的入賬價值。以后年度新增的公共基礎設施也按此方式納入管理。如果以后明確采取評估方式確定成本的，也可以使用評估價值確定入賬價值，并調整相關報表。據此，我們對公共基礎設施納入報表記錄核算，已經有了一個相對系統、完整的體系。

（四）加強會計核算，夯實編制基礎

新的行政事業單位會計制度，部分引入了權責發生制會計處理，并對會計要素進行了細化完善，一定程度上，對加強單位的會計核算起到了積極的作用。但在實際操作中，由于單位會計核算整體能力比較薄弱，新會計制度的執行還不充分，特別是公共基礎設施仍未納入單位會計核算，政府債權債務核算不夠全面準確。在制度已趨于完善的基礎上，下一步必須抓好政策的落實，提高政府部門會計核算整體水平，加強基礎設施建設和政府債務核算（包括單位之間往來款項核算），夯實政府綜合財務報告編制的基礎，才能進一步提高編報的水平和質量。

（五）加強人才儲備，提高政府會計能力

引入權責發生制后，全面提高了政府財務信息質量，但同時也增加了政府部門會計業務的難度，為確保改革順利深入推進，達到“橫向到邊、縱向到底”，政府急需儲備高水平專業技術人才，包括精通政府會計核算業務人才和熟練應用政府會計信息系統人才；同時，要建立與政府實際情況相適應的人員鼓勵激勵機制，將會計人才的管理、機制的建立、以及相關培訓工作落到實處。

權責發生制政府綜合財務報告制度改革是政府會計規則的重大改革，不僅僅是政府內部的改革，更是要通過改革，能夠全面、準確、及時的反映政府的財務狀況，提高政府管理水平，同時讓政府的公共資產管理實現公開透明，讓債務責任明確落實。在推進政府綜合財務報告改革的過程中，要對改革的復雜性和艱巨性有全面認識，充分做好思想準備和研究分析工作，在改革過程中循序漸進、重點突破，逐步建立完善的制度體系，為政府決策提供全面、準確的依據，不斷提升政府管理效率和服務理念。

參考文獻

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