我國中小學領導與管理制度的變革

/ 南京曉莊學院教師教育學院

校長負責制漸趨穩定并完善

學校領導體制是領導與管理學校的根本制度，關系到學校能否辦好。在1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）要求實行校長負責制之前，黨支部領導下的校長分工負責制是實行最長的中小學領導體制。《決定》不僅要求“學校逐步實行校長負責制”，還提出促進學校民主管理、彌補校長個體智慧不足的辦法，即“有條件的學校要設立由校長主持、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”。《決定》出臺后，各地中小學校領導體制改革開始由點到面地推進。

1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）要求，“中等及中等以下各類學校實行校長負責制”。與《決定》相比，《綱要》取消“逐步”二字，這意味著校長負責制將在全國范圍內推行。華中師范大學學校領導體制改革課題組于1993年底對湖北、湖南、河南、江西和廣東等省189所農村中小學進行過問卷調研，結果顯示，有59.8%的學校實行了校長負責制，大中城市則普遍實行了校長負責制。課題組認為，校長負責制的推行提高了學校管理效率，促進了學校管理的法制化，促使學校內部進行管理體制的改革，也使教育管理研究獲得重視。但整體而言，仍存在校長辦學權力不到位、學校內部關系未完全理順、教職工民主管理和民主監督權力未得到普遍落實等問題。

進入21世紀，教育部一直強調堅持和完善校長負責制。2006年《中華人民共和國義務教育法》第二十六條規定：學校實行校長負責制。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求完善中小學和中等職業學校校長負責制。2013年《義務教育學校校長專業標準》，從規劃學校發展、營造育人文化、領導課程教學、引領教師成長、優化內部管理和調適外部環境六個方面規定了校長的職責標準。但是到目前為止，校長負責制的操作性規程并不完善，同時，隨著教育改革的不斷深入，其弊端也逐漸顯現。比如，校長在學校內部的管理決策中 “一言堂”，教育行政部門直接干預學校管理事務等。總之，校長受到太多的外控束縛，但其在學校內受約束較少，而學校的民主管理機制遠未健全。

因此， 2012年頒布的《全面推進依法治校實施綱要》要求，“中小學要健全校長負責制，建立有教師、學生及家長代表參加的校務委員會，完善民主決策程序”。 2017年12月教育部印發《義務教育學校管理標準》，要求“建立問題協商機制，聽取學生、教職工和家長相關意見和建議，有效化解相關矛盾；堅持民主集中制，定期召開校務會議，健全學校教職工代表大會制度等”。可以說，管辦評分離及學校內部治理結構的改革，為更好地實行校長負責制鋪平了道路。

校長職級制改革全面推進

校長職級制是指取消學校和校長的行政級別，設置獨立的校長職級序列、晉升通道、薪酬體系和職級評定標準，并實行分級聘任的校長管理制度。它打破了校長任職的終身制，代之以聘任制，其本質是為了促進校長的專業化。在實行校長職級制之前，全國絕大部分學校校長是通過任命上任的，校長具有行政級別。這種制度是為提高中小學地位，將中小學校長的職務級別和工資待遇與學校行政級別掛鉤而形成的。

隨著社會發展，這套制度逐漸出現了以下問題：一是為解決個別人的級別或待遇問題，不懂教學的干部到學校做校長成為常見之事；二是行政體制下校長“政務”和“外務”壓于一身，不少校長為了級別晉升而荒廢了專業提升；三是校長不愿去行政級別較低的學校任職，影響了薄弱和農村學校的管理水平提升；四是教育行政部門主管領導可能難以指導、管理行政級別比自己高的校長及其學校。正是在這樣的背景下，不少地區開始探索實行校長職級制。

校長職級制：從“試行”到“積極推進”。1993年，上海率先提出實行中小學校長職級制，次年在靜安、盧灣兩區進行試點，1997年繼續擴大試點并順利完成靜安區、盧灣區和擴大試點區縣校長職級制認定的并軌工作。北京市西城區，廣州市天河區、荔灣區、海珠區，廣東省中山市，山東省濰坊市等地也隨后跟進試點。在國家層面，1999年《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中首次提出：“要繼續鞏固和完善中小學校長崗位培訓和持證上崗制度，試行校長職級制，逐步完善校長選拔和任用制度。”

2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》要求：“改革中小學校長的選拔任用和管理制度……推行中小學校長聘任制，明確校長的任職資格，逐步建立校長公開招聘、競爭上崗的機制，實行校長任期制，可以連聘連任。積極推進校長職級制。”從“試行”到“積極推進”，校長職級制在國家層面得到了肯定并將獲得長足發展。

在國家政策推動下，上海市委組織部、上海市教育工作委員會和上海市教委于2000年發布《關于印發〈關于上海市推行中小學校長職級制度的實施意見〉》，在全市范圍內推行中小學校長職級制。規定中小學校長職級分五級十二等，即特級校長，一級一等、一級二等校長，二級一等、二級二等、二級三等、二級四等校長，三級一等、三級二等、三級三等、三級四等校長，四級一等、四級二等校長。各職級列的評價指標體系包括3個一級指標（包括個人素養、專業修養和辦學成效），8個二級指標（包括思想素質、道德品質、辦學思想、學校管理、教育教學、師資建設、辦學績效和社會影響），每個二級指標都有明確的評審標準。各級評審委員會由11～17人組成，黨政領導、名校長和專家各占三分之一。

上海開始探索實施校長職級制，在實行職級制的同時，保留校長行政級別，呈“雙軌”制特點，而山東省濰坊市一次性取消校長行政級別，在某種程度上更具開創意義。濰坊市從1999年開始在高密市試點校長職級制，2001年在濰坊市市屬學校進行試點，2004年9月濰坊市委、市政府印發《關于推行中小學校長職級制度的實施意見》，2011年8月印發《關于深化和完善中小學校長職級制改革的實施意見》，從制度層面建立起促進校長專業發展、保障教育家辦學的管理制度。

濰坊的校長職級分小學，初中和高等、中等職業學校三個系列，每個系列分四級六等，即特級校長、高級校長（分一、二、三檔）、中級校長（分一、二、三檔）和初級校長（分一、二檔）。特級校長的數量控制在全市中小學校長總數的2%以內，實行評級晉檔、動態管理制度。校長職級評定是根據辦學滿意度、辦學業績、專家辦學能力等維度標準，通過教育專家團隊進行評價。濰坊市的教育專家團隊來自全市統一的專家評委資源庫，由知名校長、教育專家和優秀教師代表組成，每兩年更新一次。校長評聘的專家團隊從專家庫中隨機抽取，一般由7～11人組成。同時，需要選聘校長的學校的教師和家長代表列席，通過問卷測評、認可度調查等形式參與評價。

校長職級制：從“穩步推開”到“全面推進”。2003年人事部和教育部聯合印發《關于深化中小學人事制度改革的實施意見》，提出：“改進和完善中小學校長選拔任用制度。積極推行中小學校長聘任制。中小學校長實行任期制”，“逐步取消中小學學校的行政級別，要按照先行試點、穩步推開的原則，積極開展中小學校長管理改革的試點工作”。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求“推行校長職級制”，緊接著《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》將“探索中小學校長職級制，深化中小學教師職稱制度改革”作為一項重要任務。吉林省松原市、上海市、山東省濰坊市、廣東省中山市、陜西省寶雞市被列為試點單位。

2013年頒布的《義務教育學校校長專業標準》要求，“嚴格義務教育學校校長任職資格標準，完善義務教育學校校長選拔任用制度，推行校長職級制……”2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》，要求“全面推進中小學校長職級制改革，實現校長的專業化、職業化”。可見，經過二十多年的發展，校長職級制已經具備在全國范圍內推廣的條件。

2016年，山東以推進基礎教育綜合改革為主線，全面推開中小學校長職級制和去行政化，“十三五”期間將全面取消中小學校長行政級別。深圳市人力資源和社會保障局、深圳市教育局也頒布了《深圳市中小學校長職級制管理辦法》，在全市范圍內推進校長職級制。安徽從2016年起在全省范圍內推行校長職級制改革，預計到2020年全省取消校長行政級別。其他省市也在不斷推進校長職級制的落地。

學校內部治理結構逐漸完善

依法治校：逐步實現“一校一章程”。1995年《中華人民共和國教育法》明確提出要制定學校章程。2003年，教育部頒布《關于加強依法治校工作的若干意見》，提出“學校要依據法律法規制定和完善學校章程，經教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據”。但那時學校章程建設并未引起足夠重視。

2012年，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》，要求“依法制定具有自身特色的學校章程”，并希望通過章程建設，促進學校自主權的增加，規范學校內部權力結構和權力運行規則；同時，提出學校章程建設日程表，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》，再次提出“各級各類學校要依法制定具有各自特色的學校章程，形成一校一章程的格局，同一學區內的小學可以制定聯合章程”。至此，學校章程建設在全國范圍內大中小學全面鋪開。

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2017年12月，教育部頒發《義務教育學校管理標準》，要求“依法制定和修訂學校章程，健全完善章程制定和監督機制，規范辦學行為，提升學校治理水平”。學校章程建設情況成為評價學校管理的重要標準。經過二十余年的發展，尤其是近年來的積極推進，學校章程建設獲得長足進步。

多元民主參與：從“指導”到“實操”。當前，中小學民主參與機構主要有校務委員會、教職工代表大會、家長委員會以及學生自治組織等。隨著政策文件的步步推進，政策專門化、具體化、地方化的同時，各機構及其主體參與學校治理有了更多的“實操”依據。

校務委員會。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》要求，“有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”，之后，校務委員會在政策文件中較少被提及。直到2012年的《全面推進依法治校實施綱要》、2015年的《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》，校務委員會才再次引起關注。后者要求，“中小學建立由學校負責人、教師、學生及家長代表、社區代表等參加的校務委員會”。

近年來，我國很多市縣頒布了自身校務委員會或現代學校制度建設的文件。比如，深圳市教育局印發了《深圳市中小學校全面推進現代學校制度建設指導意見》、寧波市教育局印發了《關于推進建立健全中小學校務委員會制度的意見》，此外，南京、山東等地也在積極探索校務委員會的建設。在政策地方化的過程中，校務委員會建設更加具有操作性。

教職工代表大會和家長委員會。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》要求，“建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督”。2003年，《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》指出，“要進一步完善教職工代表大會制度”“推進家長委員會的建立”。但是，這些規定只是對利用教師代表大會、家長委員會促進教師和家長參與民主管理和監督做了方向性指導，并未對如何參與做出細致的規定。2011年教育部頒布《學校教職工代表大會規定》，對教代會的職權、代表的選舉、任期、權利、義務及組織規則、工作機構（即工會）等方面的問題做了詳細規定。2012年教育部頒布《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》，對家長委員會的意義、職責、組建等方面做了規定。2015年10月，教育部首次以家庭教育為主題頒布《關于加強家庭教育工作的指導意見》，提出將家長委員會納入學校的日常管理，發揮好家長委員會的作用，讓其成為聯結學校教育與家庭教育的重要橋梁。一系列文件的頒布使得教師和家長參與學校事務具有了可操作性。這其中也包括2012年《全面推進依法治校實施綱要》、2017年《義務教育學校管理標準》等文件對教師、家長參與做出的指導或要求。

此外，在管辦評分離背景下，參與教育評估是近年來國家賦予社會參與的重要任務。2014年《深化教育督導改革 轉變教育管理方式的意見》、2015年《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》都對其有所提及。而地區層面，2016年9月《山東省第三方教育評價辦法（試行）》使得社會參與教育評價更具操作性。而學生自治組織及學生參與雖在《全面推進依法治校實施綱要》《義務教育學校管理標準》等政策文件中有所提及，但中小學階段的學生參與并未引起重視。

綜上，改革開放四十年來，我國中小學校領導和管理制度經過不斷更迭，目前形成了以校長負責制為核心，一方面致力于校長自身建設，一方面致力于完善學校內部治理結構的基本格局，為實現學校自主辦學提供了人力和制度保障。