完善行政裁決制度應當思考的幾個問題

文/陶品竹

陶品竹北京市社會科學院法學研究所副研究員

行政裁決制度是現代社會解決民事糾紛的一項重要制度。完善行政裁決制度應從基本理論問題入手，對行政裁決的概念、特征進行界定和概括，明確行政裁決的性質、功能，劃定行政裁決范圍，以有效發揮行政裁決所應承擔的社會矛盾糾紛化解功能。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。據此，早在2014年10月，行政裁決的制度完善問題就已經提上了黨和國家的議事日程。然而，根據2017年12月《法制日報》的相關報道，行政裁決解決糾紛制度依然缺失嚴重，行政裁決所應當承擔的社會矛盾糾紛化解功能仍未有效發揮。 這種狀況的發生，與行政裁決法律制度缺乏統一規范、行政機關人手緊張有直接關系，但更為重要的是，目前關于行政裁決的性質、功能、范圍等基本理論問題仍未形成共識，嚴重制約了行政裁決制度建設的步伐。有鑒于此，亟須從理論上深入探討行政裁決制度的有關問題。目前，關于行政裁決的概念界定基本是一致的，普遍認為行政裁決是行政機關依照法律規定對平等民事主體之間的民事爭議進行審查并作出決定的行政行為。在行政法學界，一般認為行政裁決是指“行政機關依照法律規范的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為”。在地方立法層面，《湖南省行政程序規定》第109條對行政裁決的概念界定如下：“本規定所稱行政裁決，是指行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動?！北M管概念的界定已經相對明確，但是面對實踐中紛繁復雜的民事糾紛，以及行政機關各種行政行為之間的交織與關聯，在對具體民事糾紛作出行政判斷的時候，行政機關仍然會感到困惑，糾結于到底是適用行政裁決行為還是其他行政行為。因此，從性質與功能上分析行政裁決行為，厘清行政裁決與其他行政行為的邊界，實屬必要。

行政裁決的性質：以民事糾紛解決為主要目的的行政判斷行為

行政裁決是行政機關以民事糾紛解決為主要目的而作出的行政判斷行為。這是對行政裁決基本性質的概括。對此應從以下兩個方面進行理解。

第一，民事糾紛解決是行政裁決行為的主要目的。這個特性就將行政裁決行為與絕大多數行政行為區別開來了。行政管理活動中經常使用的行政處罰、行政許可這類行政行為，都是以行政管理秩序的構建和完善為目的的，通常會針對行政相對人的違法行為作出處罰或者針對行政相對人的申請行為作出是否準許的決定。在這類行政行為實施的過程中，并不事先存在一個具體的民事糾紛。與此相反，行政裁決行為在作出之前，就已經存在一個具體的民事糾紛，行政裁決的主要目的就是要對這個具體的民事糾紛作出判斷、予以解決?？梢哉f，相對于其他行政行為目的上的單一性而言，行政裁決行為是具有雙重目的的，既有行政管理的目的，為了維護某一行業或某一領域的行政管理秩序，更有糾紛解決的目的，是為了解決具體的民事糾紛。其中，民事糾紛解決是行政裁決行為雙重目的之中的主要目的。

第二，行政裁決行為本身具有判斷性，必須針對具體的民事糾紛作出行政判斷。判斷就是針對具體請求的支持或者否定。我們都熟知的是，司法權本質上是一種判斷權。有觀點認為行政裁決具有“準司法”的特性，大多也是從行政裁決的判斷性特質出發作出的概括。筆者并不贊同用“準司法”來描述行政裁決行為，因為行政裁決作為行政行為的一個類型，通常要接受司法機關的審查和監督，遠遠還談不上“準司法”的性質。但這并不能影響行政裁決本身所具有的判斷性，只是這種判斷性從主體和屬性上都屬于行政判斷，而非司法判斷。既然是針對具體的民事糾紛作出的行政判斷，那么在判斷結果上就會顯示為支持或者否定一方民事權利主體的請求權。

行政裁決的功能：糾紛解決抑或判斷依據

既然行政裁決行為在定性上是以民事糾紛解決為主要目的的行政判斷行為，那么隨之而來的問題是，行政裁決的功能到底有哪些？行政裁決制度設計的出發點應當如何定位？針對上述問題，《決定》特別指出，要“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”。據此，我們可以理解為，在強調多元化糾紛解決機制建設的當下，我們更應當關注于糾紛的實質性解決，而不僅僅是只對相關爭議作出一個行政判斷。

一方面，民事糾紛的實質性解決應當是行政裁決制度的首要功能定位。行政裁決必須依法作出。通常，法律在授予相關行政機關行政裁決權時，會進行前期的立法調研和立法判斷。只有立法機關認為相關行政管理領域確實存在民事糾紛發生的可能性時，才會通過立法授權行政機關行使行政裁決權。這種情況下，立法往往會期待行政機關依法對民事爭議作出實質性解決，而不僅僅是給民事爭議雙方主體提供一個可選可不選的救濟渠道。否則，不僅立法制度設計的初衷難以實現，也會造成不必要的立法資源浪費和行政資源浪費。當然，立法所期待的民事糾紛的實質性解決可以從兩個方面來理解。一方面，立法期待行政機關對當前爭議的具體民事糾紛作出徹底解決；另一方面，立法期待行政機關能從具體案件中總結出普遍性的規律，從行政管理的角度采取規范性的措施，以預防日后此類民事糾紛的繼續發生。誠然如此，則通過行政裁決分流訴訟壓力的目的也就實現了。

另一方面，行政機關對民事糾紛的調查處理會為司法裁判的作出提供判斷依據。行政機關針對具體的民事爭議，會對案件事實問題進行調查，并就法律適用問題發表意見。這將有利于減輕司法機關的裁判壓力及彌補司法資源的不足。有學者指出，“從世界范圍看，行政裁決機制大都是為彌補傳統司法的不足而建立和發展起來的。市場經濟的發展必然帶來大量的社會分工和高度專業化，社會矛盾越來越具有專業性，使得一些特定類型社會矛盾的防范和化解必須依賴政府主管部門的行政權力。”

劃定行政裁決范圍應當考慮的幾個因素

（一）人民法院與行政機關管轄民事爭議的權限范圍

平等民事主體之間的民事糾紛傳統上是法院的管轄范圍?，F行《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定，“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定?！迸c此同時，現行民事訴訟法也為行政裁決制度留出了法律空間。該法第一百二十四條第三項規定“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”。結合上述兩個條文的規定，對于民事糾紛，應當進一步區分到底只是雙方當事人之間的民事爭議，還是已經形成了民事訴訟？如果已經形成民事訴訟，則均應由人民法院管轄；如果還僅是民事爭議，且法律又規定了可以由其他機關處理的，則應當由該其他機關管轄。

（二）“法律”授權還是“法律法規”授權

結合依法行政的基本原理與制度設計來理解，只有“法律”明確規定行政機關可以就某一領域或某一類型的民事爭議進行處理時，行政機關才獲得了就該領域或該類型民事爭議進行行政裁決的法定權限。否則，如果沒有“法律”的規定，則屬于越權無效的行政行為。這里的“法律”僅能作狹義理解，專指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規、地方性法規、規章及其他規范性文件。對于這一判斷，自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）的有關規定已經作出印證?！缎姓V訟法司法解釋》第158條專門就行政裁決有關內容進行了規定。該條第1款規定，“行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效行政裁決確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在六個月內可以申請人民法院強制執行?！睋丝梢哉J為，以最高人民法院的觀點來看，行政裁決行為作出的依據也只能是“法律”，行政機關必須根據“法律”的授權才能對平等民事主體之間的民事爭議作出裁決。

（三）設定終局性行政裁決的必要性與可行性

從理論上說，行政裁決的適用范圍應當與行政裁決本身是否具有終局性密切相關。如果行政裁決制度具有終局性，排除了對民事爭議的司法裁判，那么行政裁決的范圍應當受到嚴格的法律限制，因為這涉及到了行政機關與司法機關之間對民事糾紛的處理權限劃分問題。相反，如果行政裁決制度本身不具有終局性，只是為平等主體間的民事糾紛解決提供了一種可替代的糾紛解決途徑，則行政裁決的范圍可以根據糾紛解決需要適當予以擴大。

有觀點認為，在我國現行行政裁決制度框架下，“設有行政終局裁決制度”，并指出，“有關行政終局裁決制度的法律規定，較為典型的應當是《行政復議法》。第30條第2款規定：‘根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決?！币拦P者所見，終局性行政裁決制度在我國法律框架下確實存在，但是卻不是《行政復議法》第30條第2款所規定的情形?！缎姓妥h法》第30條第2款規定的其實是終局性行政復議制度，雖然條文表述中使用了“最終裁決”四個字，但卻并不代表這種終局性行政復議決定就等同于終局性行政裁決。事實上，在現行各領域有關行政裁決的法律規范里，終局性行政裁決制度主要體現在對國有資產產權糾紛進行處理的有關規定中。比如，《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第29條規定：“全民所有制單位之間因對國有資產的經營權、使用權等發生爭議而產生的糾紛，應在維護國有資產權益的前提下，由當事人協商解決。協商不能解決的，應向同級或共同上一級國有資產管理部門申請調解和裁定，必要時報有權管轄的人民政府裁定，國務院擁有最終裁定權?！痹摋l就“國務院擁有最終裁定權”所作的規定，就可以理解為終局性行政裁決。