淺談中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性及功能定位

文/鄭貴友

鄭貴友對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院在職人員高級(jí)課程研修班學(xué)員

黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。從法律屬性上說，黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的屬性，符合軟法的一些特性。從功能定位上說，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范各級(jí)黨委和黨組織進(jìn)行公共管理的行為、規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為等方面發(fā)揮著重要作用。

黨內(nèi)法規(guī)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！包h內(nèi)法規(guī)”這個(gè)稱謂可追溯至1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的報(bào)告。會(huì)上毛澤東在講到黨的紀(jì)律時(shí)指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！贝撕螅瑲v屆領(lǐng)導(dǎo)人都對(duì)這一概念進(jìn)行沿用。1990年中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），用黨的正式文件的方式對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行概念界定。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》（2012年11月14日修改通過）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)解釋，明確指出了黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體、制定程序和維護(hù)執(zhí)行主體。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性

對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)提法，學(xué)術(shù)界存在著爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)“法”字的使用上并不恰當(dāng)，因?yàn)辄h內(nèi)的規(guī)范性文件并不具有國(guó)家強(qiáng)制力的特點(diǎn)，與國(guó)家法律存在差別，因此這種提法可能造成人們對(duì)二者的混淆。事實(shí)上，筆者認(rèn)為，“法”的范圍很大，我們一般意義上的法律是“以國(guó)家政權(quán)意志形式出現(xiàn)的，……首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政者意志并最終決定于社會(huì)物質(zhì)生活條件的各種社會(huì)規(guī)范的總和”。這種對(duì)法的定義屬于從實(shí)證主義出發(fā)而獲得的法律概念，在國(guó)家壟斷公權(quán)力的時(shí)代一定程度上反映了法現(xiàn)象的客觀真實(shí)性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，公民社會(huì)日益成長(zhǎng)，國(guó)家公權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，這種基于“國(guó)家——控制法范式”的法理論已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)情況相脫離。正如羅豪才與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》中指出，“這種法范式將國(guó)家當(dāng)做法制化的唯一軸心，強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國(guó)家性、法邏輯的對(duì)抗性和法秩序的強(qiáng)制性，它與不同的國(guó)家觀聯(lián)結(jié)在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯(lián)姻產(chǎn)生一種國(guó)家運(yùn)用依附性的法律工具控制社會(huì)的管理法；在另一端，它與夜警國(guó)家聯(lián)姻產(chǎn)生一種社會(huì)依靠自治型法控制國(guó)家的控權(quán)法?！瓏?guó)家——控制法范式雖然長(zhǎng)期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中，一種與公共治理相適應(yīng)的回應(yīng)型法開始取而代之，國(guó)家——控制法范式正在成為過去時(shí)。”由于實(shí)證主義法學(xué)并不能完全解釋所有的政治法律現(xiàn)象，法社會(huì)學(xué)提出了“軟法”的概念，對(duì)法律概念進(jìn)行了拓展。“軟法”，通常被認(rèn)為是包括了國(guó)家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會(huì)共同體規(guī)則在內(nèi)的社會(huì)行為規(guī)則，這些規(guī)則可能不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力但也能夠通過各種組織的內(nèi)在強(qiáng)制力或其他力量對(duì)人的行為產(chǎn)生實(shí)際約束效果。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了清晰描述，指出了黨內(nèi)法規(guī)的基本要素。第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是具體的明確的。第二，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象是特定的，以黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為為其規(guī)范對(duì)象。第三，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范屬性。黨內(nèi)法規(guī)的目的在于規(guī)范行為，內(nèi)容以權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任為基本框架，基本結(jié)構(gòu)為行為模式加后果，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)一旦被違反即應(yīng)追責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。顯而易見，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法的范疇。但是中國(guó)共產(chǎn)黨本身的特殊性決定了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)具有區(qū)別于一般政黨黨內(nèi)法規(guī)的特殊之處。《中華人民共和國(guó)憲法》確立了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)則必然與國(guó)家法發(fā)生密切關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間必然存在相互影響與相互作用。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整也勢(shì)必會(huì)影響國(guó)務(wù)。因此中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅屬于軟法的范疇，同時(shí)也在一定程度上具有了國(guó)家法和硬法的要素。

黨內(nèi)法規(guī)的功能定位

黨的基本屬性及其在中國(guó)政治生活中所處的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的基本作用。在當(dāng)今公民社會(huì)日益成長(zhǎng)的趨勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著極為重要的功能。

第一，規(guī)范各級(jí)黨委和黨組織進(jìn)行公共管理的行為，有助于全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第5條的規(guī)定，依照憲法和法律進(jìn)行公共事務(wù)管理?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。憲法賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨管理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力。同時(shí)黨章又作出規(guī)定，要求這項(xiàng)權(quán)力必須在憲法和法律所授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法和法律對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作出原則性規(guī)定，但是對(duì)于如何長(zhǎng)期執(zhí)政并未作出具體、完善的規(guī)定。因此黨內(nèi)法規(guī)起到了彌補(bǔ)法律缺位、規(guī)范黨的執(zhí)政行為的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨秉持依法執(zhí)政的理念和依法治國(guó)的方略，努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

第二，協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法的關(guān)系，有利于推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治政府。法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為，法治政府的標(biāo)準(zhǔn)是有限有為、透明公開、權(quán)責(zé)一致、便民高效。上文中也提到，黨內(nèi)法規(guī)雖然是軟法，但由于我國(guó)國(guó)情的特殊性決定了部分黨內(nèi)法規(guī)具有了硬法的特征。因此協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系，將黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全與國(guó)家法律法規(guī)配合起來，進(jìn)行“國(guó)家法與民間法的雙向建構(gòu)”，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

第三，規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，提升依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政能力。依法治國(guó)的關(guān)鍵是建設(shè)法治政府，而建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力和水平。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依照中華人民共和國(guó)憲法、法律和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行執(zhí)政活動(dòng)，管理各項(xiàng)公共事務(wù)。在當(dāng)前推進(jìn)公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新形勢(shì)下，如何強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，一個(gè)重要途徑就是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過黨內(nèi)法規(guī)，鼓勵(lì)、激勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治手段進(jìn)行治國(guó)理政，提升黨內(nèi)依法行政的水平和能力。