政府環境責任的法治化路徑
——預期環境責任研究

文/任佳洋

任佳洋武漢理工大學文法學院研究生

現行環保領域“政府失靈”現象十分突出。結合我國環境工作的現實情況，通過設定政府預期環境責任，敦促政府科學決策，促進政府積極作為，做到“防患于未然”，是現階段完善政府環境責任的科學路徑之一。政府預期環境責任以時間維度為基點，強調積極環境責任構建，通過明確責任設定，加強環境法律的實施效果，保障經濟社會健康發展，助益“美麗中國”建設。

黨的十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，不斷推進人與自然和諧共生的現代化。近年來，我國高度重視環境工作，環境法的立法體系相對完備、制度比較嚴格，但目前，環境法并未得到良好的實施效果，我國的環境形勢越來越嚴峻。

形成這一反差固然是多方面原因造成的，其中，政府環境責任體系不完善是主因之一。首先，現行環境法對于政府的環境責任重視程度不足。以2015年實施的新環境保護法為例，第六章法律責任共11條，涉及政府責任追究的僅三條。其次，規范政府環境行為的相關規定不完整。我國憲法和環境保護法規定了政府的環境保護職責，但是，如果政府沒有盡到這些職責，法律上卻沒有規定相關的追責條款。最后，部分政府環境責任的規定不符合環境工作的實際。目前《環境影響評價法》僅對規劃要求進行環境影響評價，未明確政府的政策和決議中的相關責任。抽象行政行為的不可訴性與我國缺失的司法審查制度，使得司法無法對政府政策和決議進行規范與控制。政府如若在環境危害發生之前，科學預防，積極作為，合理決策，便能避免不必要的生命財產損失。因此，政府環境責任的設定與落實，應當順應社會的理性預期，發揮政府的環境治理功能，這一過程不僅要立足于理論探討與個案研究，更要有整體性、當代性、中國性的思量。

政府預期環境責任的內涵

從時間維度出發政府責任分為過去責任與預期責任，其中預期責任，表現為面向未來政府應承擔的義務。聯合國環境與發展大會于1992年通過了《里約宣言》，并提倡各國在環境治理中適用第15條“環境風險預防原則”。從法律文本看已有105個國家在憲法中納入環境基本國策條款，明確國家在環境保護上的責任。在我國，雖然沒有明確提出政府預期環境責任，但是已出現部分法律實踐。主要有政府的環境質量保證責任的相關規定，政府環境監測監管的相關責任，政府環境風險信息管理相關責任。

目前學界未對政府環境預期責任進行明確的表述，對于政府環境責任內涵，形成了“兩性說”“兩義說”“兩極說”“分內職責說”等，其中政府的預期責任更傾向于“分內職責說”，看重前瞻性與預防性的積極責任構建，包含兩層含義，第一層就是“應為之事”，即根據環境保護的需要和政府的職能定位依法行使職權、履行職責；第二層就是“當為不為的不力后果”，即沒有依法行政職權、履行職責或不正確行使、不正確履行所承當的相應的不利法律后果。

政府預期環境責任的設定

政府預期環境責任的具體設定，應以“環境保護”工作的實際需求為基點進一步展開。根據陳慈陽《環境法總論》中對環境保護這一概念的界定，具體包含了三層含義。首先，針對已經出現的環境損害，應當進行排除。其次，如果現有的損害無法徹底排除，應當減輕危害，并將其危險性控制在可控范圍內。最后，預防未來環境危害發生的可能性。目前我國環境工作對第一個問題的研究內容較多，一些具體的實踐正在慢慢加強這一責任設定，例如在環境公益訴訟中明確提出了政府對環境損害修復責任，對相關人員的補償或賠償責任。政府預期環境責任的設定，主要針對環境保護后兩個內容進行進一步具化，具化為兩類義務，即危險防御的義務和風險預防的義務，相應的違反兩類義務應承擔的行政責任、賠償責任以及刑事責任等。

（一）環境危險防御義務

在法律概念上，所謂“危險”是指一種情況，在該情況中發生的事情，如果未受阻止極有可能形成法益的損害，即對公共安全和秩序造成損害。而環境危險的預防除了遏制危害公共安全的違法犯罪、防止可能存在的自然災害問題，更應當是對區域內的所有自然要素——空氣、水、土壤、動植物等不受到環境危險的侵害。在作出具體措施前，應盡可能地對危險狀態予以掌握并分析，基于確認之事實、診斷和對于類似案件之經驗，對將來發展之可能狀態進行預測，然后盡可能采取適當的措施。

首先，政府應當盡可能作出科學的環境決策。在環境決策之前，政府決策者有更新科學知識的義務；在環境決策過程中，政府應做到科學決策、民主決策；在環境決策作出后，政府應跟蹤評價決策效果，存在問題及時糾正。同時，國家應建立環境危險防御的執法體制，進一步完善執法手段、執法程序、責任追究和執法隊伍建設等多個方面的問題。涉及環境危險的防御和環境危險的識別，最重要的兩個執法部門就是環境監察部門和環境監測部門。最后，國家應充分保障司法救濟渠道的暢通。各地環保部門和地方政府之間應加強污染隱患信息的聯動預防排查，加強媒體曝光事件的及時跟蹤，注重對污染舉報事件的備案登記，提前對環境污染的風險進行提起干預和控制，將苗頭性環境污染控制在最低，范圍控制在最小。另一方面，各地環保部門和地方政府應加強對環境信息的披露，建立污染事件的信息聯享機制，特別是在處理環境污染事件時所采集的環境監測數據、污染原因分析、污染所造成的損失評估、環境恢復費用評估等，應向提起公益訴訟的特定主體披露，為其調查取證提供便利條件。

（二）環境風險預防義務

風險預防，不同于傳統理解的國家通過危險消除來保障安全。防御了環境風險，并不代表絕對的“安全”，也有可能存在隱性的、潛伏的、區域性的不確定風險，必要的環境風險預警和應急風險應對必不可少。

首先，政府應及時、全面制定或更新環境指標。通過制定可實施的量化指標，使得環境質量狀況可量化，用嚴格的量化標準將環境污染控制在可控范圍內，避免環境風險發生。其次，政府應維持環境基礎設施的建設與運營。一方面，實施環境保護激勵政策，鼓勵企業進行污染防治、清潔生產，采取環境友好的生產經營方式，發展循環經濟；另一方面，加強環境保護基礎設施的建設，比如防洪堤壩建設、生態濕地與生態紅線建設、水源地保護建設、綠色科技鼓勵與綠色產業發展建設。同時，在公用設施的建設與運營責任層面，積極加強第三方合作。最后，政府應建立具體的環境風險預警制度。主要內容有環境監管制度，如環境標準制度、環境計劃制度、環境行政許可制度、環境影響評價制度、三同時制度、環境監察和檢測制度等對企業的排污行為、危險化學物品的轉移等行為進行監管；環境信息制度，如環境質量的數據公布、工廠的危害性數據環境預防相關宣傳教育等；環境應急制度，包含環境應急預案制度、環境危險信息預測與風險評估預警制度，通過建立和完善環境突發事件的應急響應機制，使得環境突發事件能夠得到有效的預防以及妥善的控制和處理。