遺產(chǎn)廊道視野下江蘇大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法研究

周東虎

宿遷學(xué)院，江蘇 宿遷 223800

本論文為大運(yùn)河文化帶建設(shè)研究院宿遷分院2021年研究課題立項(xiàng)項(xiàng)目“遺產(chǎn)廊道視野下江蘇大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法研究”研究成果。

習(xí)近平總書(shū)記提出，大運(yùn)河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動(dòng)的文化，要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好［1］。這為江蘇大運(yùn)河文化帶建設(shè)提供了重要指導(dǎo)。2020年，《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》發(fā)布，該決定是開(kāi)創(chuàng)以大運(yùn)河文化帶建設(shè)為內(nèi)容的地方性規(guī)范，具有重要?dú)v史意義。在此背景下大運(yùn)河文化帶的廊道建設(shè)愈發(fā)重要，實(shí)現(xiàn)綜合化建設(shè)與保護(hù)、系統(tǒng)化管理與提質(zhì)、利民化使用與惠及、高質(zhì)量規(guī)劃與實(shí)施是其今后發(fā)展的重要趨勢(shì)。

一、遺產(chǎn)廊道視野下江蘇大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法意義

人口因水而聚，文明因水而生，城市因水而興，大運(yùn)河文化帶集航運(yùn)、歷史、生態(tài)、文化、城市、村落、城鎮(zhèn)于一體，是復(fù)雜的河流廊道系統(tǒng)。江蘇省第十四次代表大會(huì)報(bào)告認(rèn)為：“大運(yùn)河文化帶江蘇段成為示范樣板，流動(dòng)的運(yùn)河文化熠熠生輝”“要高品質(zhì)推進(jìn)大運(yùn)河文化帶和國(guó)家文化公園建設(shè)，使之成為世界文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承利用的典范?！保?］當(dāng)下，江蘇大運(yùn)河文化帶的建設(shè)是深入推進(jìn)文化強(qiáng)省戰(zhàn)略，更好地保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)并讓其更好地發(fā)揮現(xiàn)實(shí)功用的重要舉措。大運(yùn)河文化帶建設(shè)要側(cè)重于保護(hù)、建設(shè)、利用三個(gè)方面，在立法上要充分體現(xiàn)這一綜合特征。大運(yùn)河只有在經(jīng)濟(jì)、文化、生活中發(fā)揮作用，才能煥發(fā)出生機(jī)活力。用之串聯(lián)運(yùn)河線上各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化上的互聯(lián)互通是其重要擔(dān)當(dāng)。提升大運(yùn)河文化帶建設(shè)水平，也是落實(shí)“兩爭(zhēng)一前列”要求的重要支點(diǎn)。

二、關(guān)于大運(yùn)河保護(hù)現(xiàn)行地方性法規(guī)制定及實(shí)施情況（見(jiàn)表1）

表1 關(guān)于大運(yùn)河的現(xiàn)行地方性法規(guī)

目前，江蘇、浙江都在省級(jí)層面出臺(tái)了大運(yùn)河保護(hù)條例，大運(yùn)河文化資源較為豐富的重點(diǎn)市如嘉興、杭州、紹興等也出臺(tái)了保護(hù)條例。浙江省主要從世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的角度作了詳細(xì)規(guī)定，江蘇在從大運(yùn)河文化帶建設(shè)角度，提出了廊道建設(shè)、遺產(chǎn)保護(hù)及建設(shè)等要求。總體看來(lái)，對(duì)大運(yùn)河保護(hù)和建設(shè)向更高層次挺進(jìn)，在將來(lái)促進(jìn)合通航水道建設(shè)、世界文化遺產(chǎn)、公共文化服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等于一體的廊道建設(shè)是立法方面所要考慮的主要內(nèi)容。

存在問(wèn)題及不足：

（一）遺產(chǎn)廊道理念體現(xiàn)不夠。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)大運(yùn)河保護(hù)和管理集中體現(xiàn)在文物、水面、地標(biāo)等保護(hù)，但是對(duì)于廊道建設(shè)顯得比較薄弱。且在立法方面多限于水工遺存及其景觀環(huán)境，而立法拓展面、覆蓋面不夠。廊道建設(shè)對(duì)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)是一種系統(tǒng)觀念，全流域山水林田系統(tǒng)治理能促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。廊道建設(shè)達(dá)到目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成部分、實(shí)施規(guī)劃要求等還欠缺具體化要求。

（二）立法存在“分而立之”趨勢(shì)。各地級(jí)市都積極研究制定大運(yùn)河管理?xiàng)l例，各自立法固然會(huì)促進(jìn)大運(yùn)河保護(hù)的法治化進(jìn)程，但也會(huì)帶來(lái)多頭管理問(wèn)題，缺乏整體協(xié)調(diào)性，會(huì)陷入各段各城市雷同式、批量式立法怪圈，如此則會(huì)造成立法碎片化，造成質(zhì)量不高，且對(duì)于大運(yùn)河文化建設(shè)各地區(qū)容易各自為戰(zhàn)。國(guó)家層面關(guān)于大運(yùn)河保護(hù)的法律散見(jiàn)于各部門(mén)法如《文物保護(hù)法》《大運(yùn)河遺產(chǎn)管理辦法》等，關(guān)于大運(yùn)河文化帶的法規(guī)從國(guó)家法律法規(guī)庫(kù)中搜索可得6個(gè)。綜合起來(lái)看，涉及部門(mén)法數(shù)量相對(duì)較多，地方性法規(guī)有一些立法內(nèi)容重疊，如果今后各沿河地級(jí)市各自出臺(tái)法規(guī)，互學(xué)互仿，易造成立法冗余，增加了大運(yùn)河保護(hù)法律實(shí)施、理解難度，對(duì)法治宣傳也會(huì)增加難度。

（三）法規(guī)貫徹落實(shí)不力。在筆者調(diào)研的大運(yùn)河沿岸建設(shè)中，大多十分注重經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、文化效益的結(jié)合，但是也存在著名為文化公園，卻已然荒廢成野地，甚至垃圾遍地，出現(xiàn)水體污染而失于監(jiān)管的情況，投入的不菲資金建設(shè)的公園由于無(wú)法保護(hù)、管理，損毀比較嚴(yán)重。大運(yùn)河河岸為農(nóng)田農(nóng)村部分，對(duì)于農(nóng)藥污染入河缺乏有效治理手段。個(gè)別河段管理河長(zhǎng)制、監(jiān)督報(bào)告機(jī)制沒(méi)有正常運(yùn)作，現(xiàn)有法規(guī)約束力出現(xiàn)暫時(shí)失靈的情況。

三、江蘇大運(yùn)河文化帶保護(hù)地方性法規(guī)的完善

（一）加強(qiáng)立法工作的要求

首先，要提高對(duì)大運(yùn)河戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)。國(guó)家層面在遺產(chǎn)廊道方面，要將長(zhǎng)江、黃河、大運(yùn)河等同步規(guī)劃、同步納入立法審視框架。在經(jīng)濟(jì)層面，要將一江兩河與“一帶一路”作用聯(lián)通，使得其縱橫并用，發(fā)揮更大合力、產(chǎn)生應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。在水體保護(hù)方面，要將南水北調(diào)工程與大運(yùn)河保護(hù)建設(shè)統(tǒng)籌起來(lái)。在京杭大運(yùn)河全線復(fù)航以后，將會(huì)進(jìn)一步激活沿岸城市群的發(fā)展，甚至直通雄安新區(qū)也將實(shí)現(xiàn)，如果再?gòu)男郯查_(kāi)通新運(yùn)河至北京、天津，那么其對(duì)我國(guó)跨區(qū)域河流交通網(wǎng)建設(shè)、滿足北方用水需求等將產(chǎn)生不可估量的巨大功用，屆時(shí)大運(yùn)河將成為增強(qiáng)國(guó)力的水脈、成為新時(shí)代的黃金水道。

其次，遺產(chǎn)廊道理念體現(xiàn)了傳統(tǒng)文化中“和合”思想，在立法過(guò)程中要能將其與以人民為中心、生態(tài)文明思想等融合，將大運(yùn)河建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮。如大運(yùn)河沿岸城市電商產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、交通工程協(xié)同發(fā)展，大運(yùn)河文化帶與城市公園建設(shè)同步規(guī)劃。要對(duì)比借鑒伊利運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河、莫斯科運(yùn)河、基爾運(yùn)河等廊道建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，做到揚(yáng)棄升華，讓大運(yùn)河文化帶建設(shè)在世界上處于先進(jìn)行列。

同時(shí)，江蘇省推進(jìn)對(duì)大運(yùn)河的立法應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化“一盤(pán)棋”的觀念，治理責(zé)任可以分頭落實(shí)，但是法治建設(shè)應(yīng)該一體化開(kāi)展，除非確實(shí)有需要，否則不應(yīng)每個(gè)地市都制定出臺(tái)雷同法規(guī)，而應(yīng)該減少立法數(shù)量，推進(jìn)高質(zhì)量立法。應(yīng)該在省級(jí)層面發(fā)布大運(yùn)河文化帶保護(hù)審判案例，開(kāi)展法治宣傳活動(dòng)。

（二）提升大運(yùn)河文化帶立法質(zhì)量路徑

加大立法審查。至于許多學(xué)者提出要建設(shè)嚴(yán)密的立法體系，筆者認(rèn)為，法律的生命力在于實(shí)施，如果將大運(yùn)河的立法體系越織越密，固然讓執(zhí)法機(jī)關(guān)有了充分的執(zhí)法依據(jù)，但是也帶來(lái)法規(guī)泛濫的隱憂，在公眾的接受能力有限的前提下，會(huì)讓其產(chǎn)生法規(guī)冗余的厭倦，不利于大運(yùn)河法治的推行。因此，大運(yùn)河立法貴“精”而不貴多，貴在易于實(shí)行、取得實(shí)效而不在于法規(guī)制定的鋪天蓋地。江蘇省人大及各地級(jí)市人大應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)大運(yùn)河立法工作的調(diào)研、審查，堅(jiān)持該立的要立好，不成熟不該立的堅(jiān)決不立。

立法內(nèi)容應(yīng)層次化。應(yīng)清晰劃好建設(shè)的底線、禁止線。貫徹底線思維，在大運(yùn)河文化帶建設(shè)項(xiàng)目、審批方面在立法內(nèi)容上要?jiǎng)澓玫拙€、禁止線，對(duì)于違法違規(guī)行為要予以明確的相應(yīng)罰則。在此基礎(chǔ)上，做到向上拓展發(fā)展上線，對(duì)廊道建設(shè)、生態(tài)公園等建設(shè)予以立法體現(xiàn)。“在大運(yùn)河立法中，其內(nèi)容主要針對(duì)的是大運(yùn)河水工遺存及其景觀環(huán)境。然而，隨著大運(yùn)河立法空間的拓展，大運(yùn)河立法已經(jīng)不再滿足于遺產(chǎn)保護(hù)范圍，而必須向大運(yùn)河區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)等領(lǐng)域拓展?！保?］整體來(lái)看，對(duì)于遺產(chǎn)廊道綜合保護(hù)、治理將成為今后大運(yùn)河文化帶建設(shè)立法所重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)立法需要完善內(nèi)容。遺產(chǎn)區(qū)域保護(hù)應(yīng)該以整體形式進(jìn)行，目前該部分法律依然空缺，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行立法探討。大運(yùn)河廊道建設(shè)將是我國(guó)新時(shí)代發(fā)展中發(fā)揮大運(yùn)河歷史遺產(chǎn)功用，使其舊貌換新顏的又一鴻篇巨制。其對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、綜合程度、發(fā)展落實(shí)仍需要各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)的具體工作，因此，目前《規(guī)劃綱要》需要地方予以具體化。江蘇作為改革發(fā)展的先行區(qū)，應(yīng)該從省級(jí)管理層面加強(qiáng)探索，為國(guó)家針對(duì)運(yùn)河保護(hù)、治理作出示范，積累先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

為社會(huì)投資提供法律支持。對(duì)于廊道建設(shè)，其建設(shè)、保護(hù)資金可以借鑒國(guó)外通過(guò)給予稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目?jī)?yōu)惠，設(shè)立旅游文化基金等方式，吸引民間資金投入保護(hù)，并對(duì)其嚴(yán)格審批。大運(yùn)河管理部門(mén)應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)項(xiàng)目的支持率以及所投入項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，并在政策上予以明確鼓勵(lì)措施。

推進(jìn)大運(yùn)河遺產(chǎn)公園建設(shè)。根據(jù)《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第十條：“大運(yùn)河遺產(chǎn)參觀游覽區(qū)保護(hù)、展示、利用功能突出，示范意義顯著的，可以公布為大運(yùn)河遺產(chǎn)公園?！苯K可以先選擇基礎(chǔ)較好的沿河城市加以培育，逐步推廣，將申報(bào)遺產(chǎn)公園與大運(yùn)河文化帶建設(shè)工作充分結(jié)合。職能部門(mén)應(yīng)該研究、制定國(guó)家級(jí)、省級(jí)遺產(chǎn)文化公園的建設(shè)、申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，做到因地制宜，把生態(tài)建設(shè)、人文功能、通航保障作為綜合系統(tǒng)來(lái)考慮，納入法規(guī)修訂、制定內(nèi)容。