改革轉型期甘肅省農村合作金融的困境和完善

張海穎 馬建兵

[摘 要]農村合作金融是服務于農村經濟建設、農村社會發展和農民生活改善的金融活動，農村合作金融組織已成為解決“三農”問題融資難的重要途徑。甘肅省農村合作金融幾經發展，初步形成了以農村信用社為核心的合作金融制度，以服務“三農”為宗旨，在普惠金融、業務創新等方面取得了歷史性的突破，取得了階段性的成效。但在信用社的法人治理結構、監管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法規完善其內外部體制，逐漸實現其向現代金融企業轉變的目標。

[關鍵詞]合作金融；農村信用合作社；法人治理結構；監管模式；甘肅省

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.044

1 前 言

合作金融是金融市場中的金融弱勢群體通過互助尋求自助、抵御競爭的產物。新中國成立后，“互助、扶弱、平等、民主”的合作金融理念很快在中國農村生根發芽，歷經四個發展階段：第一階段：農村信用社的產生的發展階段（1951—1958年），這一階段農村信用社從產生到在全國范圍內推廣，達到一個鄉一個社的建制，確立了農村信用社在中國農村無可替代的金融地位。第二階段：農村信用社的異化（1958—1978年），這一階段的農村信用社受當時政治經濟的局限，背離了合作金融的內涵，徹底由一個合作金融組織演變成為“政企合一”的集體所有制組織。第三階段：農村信用合作社的改革（1978—2003年），這一階段隨著“以經濟建設為中心”的歷史轉變，農村信用社也開始了回歸合作制的改革，但由于人們認識水平和體制設置的缺陷，農信社回歸合作制的改革并不成功。第四階段，農村信用合作社的多元化發展階段（2003年至今），2003年，國務院出臺深化農村信用社改革方案，新一輪以多元化發展為目標的農信社改革開啟，中央將對農信社的管理權限下放到省級政府。甘肅省農村金融改革順應歷史大流，銳意進取，農村合作金融進入改革轉型期，農村合作金融體系建設全面鋪開。農作信用社更是作為甘肅合作金融發展的主力軍，為“富民興隴”和甘肅經濟轉型發展做出了重要貢獻。但在改革發展中，信用社的法人治理結構、監管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法規完善其內外部體制，逐漸實現其向合作金融企業轉變的目標。

2 改革轉型期甘肅省農村信用社發展面臨的問題

2.1 合作金融立法缺位

農村信用社的發展，首先需要從法律制度上確定合作金融的法律地位，為農村合作金融的發展從法律上保駕護航，為社員行使權利提供法律依據。農村信用社作為我國金融體系中重要的一股金融力量，目前對其規范性的法律文件主要是1997年中國人民銀行頒布的《農村信用社管理規定》，立法層級上僅屬于國務院部委規章，這對于一個國家的基本金融制度來講顯然立法層級過低，法律效力較弱。合作金融法缺位，只好依據《公司法》和《商業銀行法》來對合作金融組織進行規范，由于農村信用社和商業銀行價值理念完全不同，導致合作金融逐漸背離“合作制”的本質，直接影響到合作金融承擔農村金融“主力軍”角色的任務。農村信用社試點改革至今，合作金融內容已發生了很大變化，立法滯后已成為我國農村信用社規范管理的一個重大缺陷。甘肅省農村信用社聯合社成立以來，《關于加強全省信貸管理工作的指導意見》《甘肅省農村信用社農村農民小額信貸用款實施方案》《甘肅農村信用社信貸工作管理辦法》等一系列規定辦法，看似數額龐大，實則多數集中在財務管理，信貸等于某一專業領域，缺乏統籌規范。

2.2 產權不清晰，法人治理結構不健全

2.2.1 產權不清晰

產權清晰是建立良好的法人治理結構的前提條件，而產權清晰是由股東的入股行為完成的。合作金融以“合作”作為金融組織的特色，由社員入股組成，產權自然應歸全體社員所有，由全體社員行使所有者權利。但實際上，我國的農信社是在政府的授意下“自上而下”設立的金融組織，官辦色彩濃厚，政府在設立過程中自身承擔了一個發起人股東的角色，雖無股東之名，卻有股東之實，直接參與信用社的人事任免，干預農信社的經營和發展，從根本上導致農信社的產權模糊。新吸收的投資中，大部分是原來的存款化股金規范而來，名義上是出資人，實際上是債權人，既對經營管理權知之不多，又以債權人身份不用承擔合作社經營風險，權責不統一，進一步模糊了農信社的產權關系。省聯社的成立將信用社的各項權力進行行政上收，信用社“一級法人”權利徒有虛名，信用社與聯社并不具有同等的權利地位，形成了事實上的行政隸屬關系，產權模糊不清，所有者代表缺位。

2.2.2 法人治理結構不健全

產權不清晰，社員參與民主管理的積極性難以調動起來，民主管理缺乏動力，權力配置嚴重失衡。從表面上看，深化改革以來，農信社基本都建立了“社員代表大會”“理事會”“監事會”相互制衡的內部治理結構，但治理結構的功能缺失，執行、監督職能缺位。社員的所有者身份無法落實，在實際業務中不參與經營管理，不承擔農信社經營風險，自然也不熱心于農信社的經營發展，社員代表大會不可避免地流于形式，社員代表大會的約束和制衡作用發揮不出來。理事會雖然由社員代表大會產生，但理事會的人選通常由政府、縣聯社或省聯社來推舉，理事會的選舉流于形式，理事會也就欠缺向社員大會負責的意識，理事會在“三會”架構中的作用基本上形同虛設。由社員代表大會產生的監事會本應監督理事會的職責，對社員代表大會負責，但理事會行政功能濃厚，社員代表大會又對社員的利益漠不關心，不能有效地督促監事會履行監督職責，最終，監事會的監督也只能成為一種陪襯。

2.3 農戶小額信貸制度不健全，信用社防范風險的能力弱

從2000年開始，甘肅省農村信用社成立了專門的小額信貸隊伍推廣農戶小額信貸業務，并逐漸成為農村信貸市場中占主導性地位的業務，有效地緩解了農村金融供給壓力。然而，隨著農戶小額信用貸款的不斷推進，自身業務特點和外部經營環境的不穩定性等原因帶來的風險也開始暴露出來，農戶難貸款和信用社不敢發放貸款的矛盾日益尖銳。

2.3.1 信貸人員的專業性不強，操作不規范

農戶小額信貸具有面廣、工作量大的特點，信貸人員配備不足、管理不到位等因素使得部分信貸人員貸前調查不夠深入、貸時審查不夠嚴格、貸后跟蹤管理不到位，從而引發貸款風險。

2.3.2 農戶征信制度不健全

農戶小額信用貸款以無須任何抵押擔保，以征信為標準，此種的貸款形式本身存在著天然風險，對債務人的約束力較小，完全憑靠完善的征信制度和債務人高度的道德修養維系債權債務關系。而甘肅省征信系統正在建設中，農戶小額信用貸款信用評級方面的制度還不完善，農戶自身信用意識差，有些甚至還抱有僥幸心理。這些都直接或間接導致信貸風險較大，信貸風險突出。

2.4 金融監管制度僵化滯后，行業自律監督機制缺失

對實力弱、風險高、組織分散的農村合作金融組織來說，監管法律制度的合理構建是決定其規范程度和穩定水平的重要因素，我國農村合作金融組織構建以來，合作金融監管體系幾經變革，目前農村信用社的監管主體主要包括銀監會及其派出機構、中國人民銀行及其分行、省級政府和省聯社。從監管的實際效果看問題仍然很突出。

2.4.1 監管缺乏針對性

銀監會對農村合作金融的監管依據的是《商業銀行法》《公司法》中對商業銀行的監管標準，商業銀行和合作金融存在方向性的本質不同，同樣的監管標準與合作金融的合作性不相符。再則農村合作金融組織布點極其分散，這種沒有針對性設計的金融監管制度也和農村合作金融獨有的天然特性不符，導致銀監部門的監管乏力。

2.4.2 聯社職責不清

省聯社本應該是一個具有市場主體性質的金融機構，不具備作為一個行政主體的資格，但實際運作中，省聯社只管理不經營，行使著部分行政性質的職權，縣聯社對基層信用社的人、財、物行使管理職能，成為凌駕于農村合作金融組織之上的管理組織，喪失了群眾性的合作金融組織性質。

2.4.3 監管職責交叉

銀監會及其派出機構、中國人民銀行及其分行、省級政府和省聯社都對農村合作金融具有一定的監管權，這些權限難免在一定程度上交叉形成多頭執法的現象，導致金融監管配置混亂，監管重疊和監管空白現象并存，監管效果不佳。

3 完善甘肅省農村信用社改革的相關建議

3.1 正確定位政府在合作金融發展中的職能

縱觀合作金融的發展史，合作金融的健康發展從來都離不開政府的引導規范。但如何正確地運用好政府之手也從來都是一個需要認真解決的問題，引導規范而不是插手干預，也是政府需要把握的度。

3.1.1 制定專門的合作金融法律法規

確立合作金融的合法地位，明確社員的所有者權利，各國對農村合作金融都有專門的法律法規。政府要推動合作金融的發展，首先就需要制定類似《合作金融法》這樣的專門法律制度，對合作金融組織的法律地位、管理方式、社員的權利和義務等予以規定，為合作金融的發展提供法律性、制度性的環境。在我國目前全國性的合作法律制度還沒有有效建立之前，甘肅省可根據本身合作金融發展的具體情況，先行制定地方性的專門合作金融法律制度，為全國性法律制度的制定進行先行的探索和嘗試。

3.1.2 給予合作金融適當的政策扶持

農業是甘肅省的弱勢產業，合作金融以為“三農”服務為宗旨，雖不以營利為目的，但農村信貸成本高、風險大，在市場競爭環境下必然處于劣勢地位。如果國家不采取優惠政策，農村合作金融是難以生存和發展的。“三農”問題是甘肅經濟發展的核心問題，甘肅省政府應加大對甘肅農村合作金融組織的扶持力度，采用稅收優惠、放寬經營范圍等手段支持合作金融的發展，對于經濟及其落后地區的農村合作金融組織的發展在初期予以適當的資本支持，扶上馬、送一程，逐步增強農村合作金融組織的競爭力。

3.2 健全農信社的法人治理結構

3.2.1 逐步明晰產權關系

產權制度改革是完善農村合作金融組織的內部結構的重要手段。從深化改革的實踐來看，信用社在完善法人治理結構，轉換經營機制方面還沒有實質性的進展，因此，首先，應根據現有農村合作金融的實際發展情況，推進多樣化的產權模式，對農村信用合作社、農村合作銀行、農村商業銀行、農村資金互助設計符合各自發展的產權模式。其次，對農村信用社進行資產評估和清理，將信用社資產股份化，吸收本鄉鎮的農民和農業集體經濟組織限額購買，使社員主體真正成為合作金融的主體。再次，建立“入股自愿、退社自由”的產權機制，并積極向社員宣傳其權利和義務。最后，引進戰略投資者，可以借鑒發達國家的立法經驗，賦予其他社會金融機構和資本金入股的權利，弱化內部人控制。

3.2.2 規范法人治理結構

在明晰產權的基礎上，進行管理方式的改革，實行民主管理。目前農村合作金融組織內部治理結構的主要問題是社員大會流于形式，進而導致監事會監督不力。而導致社員大會不能真正起作用的根源在于行政之手干預過度，導致合作金融的合作性不足。因此，首先，政府應當正確定位其在合作金融的位置，還合作金融合作屬性，杜絕行政任命信用社主任、理事和監事，將信用社選擇管理者的權力交由社員大會。其次，強化股東權益，對所有加入合作組織的農戶按投資比例給予股權，賦予其作為股東參與決策、經營、管理和監督的職權，并將其分紅和利益和信用社的發展緊密結合。定期召開社員代表大會，還權于社員，由社員決定信用社經營和發展的重大問題。最后，建立規范的社員大會、理事會、監事會制度，明確各自的權責，并采取有效的激勵機制充分調動“三會”行權的積極性，通過社員大會保障社員的民主權利，理事會發揮議事和決策的功能，監事會實施卓有成效的監督，形成“三會”之間既獨立運作，又相互制約、有效制衡的內部治理結構。

3.3 推進農戶小額信貸機制，加大合作金融支農的力度

甘肅省信用社在加快機制、體制改革的同時，構建農戶小額信貸的內控制度體系、提高風險管理水平勢在必行。

3.3.1 規范信貸管理流程，建立風險控制模式

開辟農戶小額信用貸款辦理“綠色通道”，將“三個辦法、一個指引”落實貫穿各項農戶小額信用貸款業務操作和風險控制的全過程，規范信貸管理行為，優化貸款工作程序，對貸前、貸時、貸后實施有效監控，對各類流程、信息和賬戶實施有效管理和追蹤，使信貸管理向全流程、精細化管理轉變。

3.3.2 加快完善征信體制的建設，提高農戶信用識別能力

完善農戶信用檔案登記制度，根據農戶提交的個人信息資料，入村了解農戶的家庭經濟收入、生產經營情況、信譽、資金需求情況等信息，建立資信檔案，并根據資信檔案對農戶進行信用評分，核定農戶信用等級和最高信用額度，對農戶的信用等級要認真執行年鑒制度，對償還情況好的農戶貸款進行的獎勵。反之，則降低信用等級和授信額度。通過激勵和約束機制將農戶信貸利益最大化，提高小額信貸的質量。

3.3.3 重視團隊建設，培養專業化的信貸風險控制團隊

農村信用社的工作人員普遍文化水平不高、專業素質不強也是形成農戶小額信用貸款風險的重要原因，所以建設一支既熟悉相關金融知識，又熟悉農村經濟發展和農民的專業信貸人員隊伍是健全信貸機制，防范風險控制的重要途徑。甘肅省農村信用社應當增加人力資本投入，廣納賢才，做好員工培訓工作，完善小額信貸管理考核評價機制，建立激勵機制，通過激勵機制帶動團隊的工作積極性，建立一支專業化的信貸風險控制團隊。

3.4 建立科學的監管體制，重視行業自律監管

合作金融監管法律制度是農村合作金融可持續發展的重要支撐，也是防止金融風險、落實農民金融發展權的重要保證。立法應確立寬準入，嚴監管的立法模式，把日常監管模式化、程序化、制度化，使農村金融風險降到可控的范圍。要把專業的金融監管與行業自律監管相結合，官方監管與非官方監管相結合，重視培育社會力量參與監管。

3.4.1 與商業銀行實行差別監管

農村合作金融組織雖從事金融活動，但其“合作制”的性質使其和商業銀行存在本質上的區別，因此銀監會應對農信社設計一套符合合作金融特點、有別于商業銀行的監管制度，使農村合作金融組織的監管更精細化、更專業化。

3.4.2 加強行業自律

重新定位省聯社、縣聯社的職責權限，明確省聯社行業自律管理和服務職能，把聯社發展成農村合作金融行業管理的自律組織，利用其專業性、獨立性的優勢發揮行業自律監管功能，使聯社成為服務監管中心、培訓教育中心。妥善處理好農村合作金融組織獨立自主權和加強行業自律監管之間的關系。充分發揮農村合作金融組織的監事會和社員的監管職能，規定農村合作金融組織理事會的信息披露制度，立法確認和保護社員權，強化內部監管的執行力和權威性。

3.4.3 發揮社會監管的作用

對于農村合作金融的監管來講，不僅需要專業監管、行業自律監管、農村金融組織自身的監管，還需要調動會計、審計、法律服務、社會媒體等多方面社會力量加強外部監督，才能實現最大的監管效果。

3.4.4 建立合作金融保險機制

農村合作金融組織是金融體系中最薄弱的環節，農村合作金融的經營風險高，又沒有外部保險機制，合作金融組織為了自保就很容易走上合作金融商業化的道路，為了提高合作金融的安全性，可以借鑒日本等國的經驗，設立農村信用合作金融保險制度，為合作金融披上一層“公共安全網”，起到穩定存款人信心和穩定金融秩序的作用。

參考文獻：

[1]孔祥建.西部地區農村合作金融經營績效分析——以甘肅為例[J].農業經濟，2009（6）.

[2]常紅軍.推動普惠金融發展的思考——以甘肅省為視角[J].甘肅金融，2015（3）.

[3]王宗祥.新形勢下強化我國中央銀行宏觀審慎管理職能的探討[J].甘肅金融，2010（8）.

[4]杜曉山.建立可持續性發展的農村普惠制金融體系[J].金融與經濟，2007（2）.

[5]周孟亮，王琛.普惠金融與新型農村金融組織的目標重構[J].農村經濟，2014（10）.

[6]溫鐵軍，姜佰林.把合作金融還給農民——重構服務三農的農村金融體系的建議[J].農村金融研究，2007（1）.

[7]宋躍峰.甘肅省農村金融市場存在的問題及對策研究[J].北京農業職業學院學報，2016（5）.

[8]王小麗.新型農村合作金融組織發展的法律障礙與破解路徑[J].哈爾濱師范大學社會科學學報，2017（3）.