城市綜合治理行政執(zhí)法問題及建議

李藝璇

摘 要：目前，中國的城市化建設(shè)的速度越來越快，從而產(chǎn)生了城市綜合治理行政執(zhí)法。近十年，通過在全國各地進(jìn)行試點(diǎn)和步步推進(jìn)，對深化行政管理體制改革、促進(jìn)社會綜合治理、建設(shè)法治政府的成效顯著。但同時(shí)由于相關(guān)法律制度的欠缺以及每個(gè)地方相關(guān)制度存在的不同、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、公務(wù)協(xié)作體系不完善、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問題。因此，需要在完善上述不足的前提下，繼續(xù)把城市綜合治理執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市綜合治理；行政執(zhí)法；城管執(zhí)法；執(zhí)法程序；執(zhí)法方式

一、城市綜合治理在立法層面存在的問題

（一）我國缺少統(tǒng)一的城市綜合治理執(zhí)政程序法

隨著我國城市化的不斷發(fā)展前進(jìn)，城市管理也變的困難，截至目前為止，我國尚未出臺一部統(tǒng)一的、專門的城市管理法律。國務(wù)院也未制定相應(yīng)的行政法規(guī)，地方上制定的相應(yīng)的規(guī)章也存在差異，并且立法的等級不夠，在全國范圍內(nèi)也沒有普遍的指導(dǎo)意義。城市法律法規(guī)不健全導(dǎo)致行政執(zhí)法依據(jù)存在缺陷，無法及時(shí)適應(yīng)形勢的發(fā)展，如此亟需一部全國性城管法律對地方立法進(jìn)行指導(dǎo)，來保障立法質(zhì)量。

（二）現(xiàn)有的法律規(guī)定不具體、不全面

我國的城市管理僅僅依靠法規(guī)、規(guī)章，甚至地方性規(guī)范文件確定。城管綜合行政執(zhí)法直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條第2款的規(guī)定，實(shí)際上，這僅有的兩個(gè)條款在性質(zhì)上是授權(quán)性的，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機(jī)關(guān)的職能定位；對執(zhí)法程序的嚴(yán)格程度較高，但保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段過少，程序復(fù)雜、時(shí)間較長，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實(shí)操作性。

二、城市綜合治理在執(zhí)法層面存在的問題

（一）執(zhí)法主體

按照法律和國務(wù)院的相關(guān)文件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但實(shí)踐中，存在太多的執(zhí)法任務(wù)，城管執(zhí)法人員的數(shù)量過少，不足以完成，因此各地的城市綜合治理機(jī)構(gòu)會在社會上聘請臨時(shí)的人參與到執(zhí)法過程中。由于這些社會人員不曾接受過相應(yīng)的培訓(xùn)，在執(zhí)法過程中會存在執(zhí)法行為不規(guī)范的情況，不文明執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，極大損害了城市的執(zhí)法人員的形象，使執(zhí)法人員遭受了很多不必要的批評。

（二）執(zhí)法程序

美國法學(xué)家戈?duì)柖∩踔琳J(rèn)為，“歷史上最早的正義要求看來就是一種程序上的正義。但是在實(shí)踐當(dāng)中，有關(guān)城管執(zhí)法程序不規(guī)范的例子卻不勝枚舉，尤其是在城管執(zhí)法中的告知程序方面：1.不進(jìn)行告知程序。主要是指城管執(zhí)法人員的主動不作為（不告知）；2.告知時(shí)間錯(cuò)誤。行政處罰告的告知時(shí)間是在違法案件立案后至作出行政處罰決定之前。但實(shí)踐中，有不少告知是在行政處罰決定作出之后才進(jìn)行的，或者為了城管自身工作的簡便，而將行政處罰告知書和行政處罰決定書同時(shí)送達(dá)；3.告知內(nèi)容不準(zhǔn)。部分城管機(jī)關(guān)為了完成內(nèi)定的罰款指標(biāo)，在告知書中故意不告知當(dāng)事人相關(guān)事項(xiàng)，而存在引誘和欺騙性的處罰。

（三）執(zhí)法方式

隨著我國的城市化發(fā)展，城市的功能不斷強(qiáng)化，從而使得城市綜合治理也越來越重要。城管的行政執(zhí)法權(quán)也變得越來越集中，執(zhí)法人員的權(quán)力也越來越強(qiáng)大，因此，城管在行政執(zhí)法過程中常常伴隨著出現(xiàn)暴力執(zhí)法、冷漠執(zhí)法。城市就業(yè)崗位越來越少，勞動力剩余，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員不斷增多。很多城鎮(zhèn)外來人口只能擺起路邊攤。而這些處于社會底層的弱勢群體，隨時(shí)面臨著城管執(zhí)法隊(duì)員的暴力取締、驅(qū)趕、扣留和沒收，何其暴力。

三、完善城市綜合治理的建議

（一）立法方面的建議

在立法方面，為了更好的規(guī)范城市綜合治理的執(zhí)法行為，應(yīng)該將城市管理行政執(zhí)法制度進(jìn)一步上升為法律，從國家層面制定一部《城市管理法》。理順城市管理行政執(zhí)法體制，提升城市管理行政執(zhí)法的規(guī)范性、合法性、強(qiáng)制性和規(guī)范性。《城市管理法》應(yīng)該是一部國家城市管理領(lǐng)域的基本法，是一部規(guī)范城市管理和城管行政執(zhí)法行為的具有綱領(lǐng)性、通則性、基礎(chǔ)性的法律。以法律的形式明確規(guī)定城市管理行政執(zhí)法的范圍、種類、限度及執(zhí)法的程序，能夠讓執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有法可依、有律可循，改變以往的“借法執(zhí)法”的情況。

（二）執(zhí)行方面的建議

1.嚴(yán)格執(zhí)法程序

城管作為行政執(zhí)法的主體，在執(zhí)法過程中必須遵循各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，應(yīng)當(dāng)遵循表明身份、回避、聽證、信息公開、行政行為解釋等環(huán)節(jié)。而經(jīng)常引起行政相對人抗?fàn)幍默F(xiàn)場取證制度，更應(yīng)當(dāng)按照程序進(jìn)行，之后的立案、審批程序和暫扣、罰沒物品管理等程序，行政執(zhí)法者必須按照法律規(guī)定進(jìn)行，不得擅自更改順序、步驟、實(shí)現(xiàn)和要求等。嚴(yán)格地按照法律的程序進(jìn)行執(zhí)法，可以在執(zhí)法時(shí)有效地避免自由裁量權(quán)的濫用、暴力執(zhí)法等問題的出現(xiàn)。

2.優(yōu)化城管執(zhí)法方式，嚴(yán)格執(zhí)法與人性化管理相輔相成

城管應(yīng)當(dāng)做到規(guī)范性執(zhí)法，這在我國《城市管理行政執(zhí)法條例》等相關(guān)文件中是有明確規(guī)定的。一方面，要加強(qiáng)文明修身，在執(zhí)法過程中，文明用語，文明執(zhí)法。城管在執(zhí)法過程中會面臨各種各樣的情況，行政相對人也會不同，對待弱勢群體，如果執(zhí)法存在不文明的現(xiàn)象，很容易引發(fā)矛盾。執(zhí)法時(shí)，要表明身份，耐心說明執(zhí)法依據(jù)等，文明執(zhí)法，才能贏得行政相對人的文明回饋。另一方面，城管執(zhí)法人員要加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法規(guī)范行為進(jìn)行執(zhí)法，如主動亮明身份，出示證件，清晰告知被執(zhí)法人其違章事實(shí)，明確告知其相關(guān)依據(jù)，并給執(zhí)法對象充分的陳述和申辯時(shí)間，同時(shí)，當(dāng)值城管執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)在書面材料上，清晰載明執(zhí)法依據(jù)、被執(zhí)法對象維權(quán)申訴途徑等。

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（作者單位：天津工業(yè)大學(xué)）