人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本政治制度安排

虞崇勝

〔摘要〕人民代表大會制度是中國的根本政治制度，在國家政治體系中處于極為重要的地位。習近平總書記在十九大報告中提出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”明確提出人民代表大會制度是堅持“三者有機統一”的根本政治制度安排，這是關于中國特色社會主義政治制度本質和內涵的精準定位，不僅深刻闡明了黨的領導與人民當家作主、依法治國的有機統一關系，而且深刻揭示了堅持黨的領導與完善人民代表大會制度的相互作用，強調了必須把加強黨的領導與支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力統一起來。在中國特色社會主義新時代，堅持和完善人民代表大會制度，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，關鍵就在于能否精準把握這一政治定位，科學理解和堅持完善人民代表大會制度作為“三者有機統一”的根本政治制度安排。

〔關鍵詞〕人民代表大會制度；中國特色社會主義；根本政治制度；新時代

〔中圖分類號〕D622 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）05-0024-10

中國改革開放 40年了。面對改革開放40年的巨大成就，中外政界和學界都在思考一個共同的問題：何以中國能夠在40年中取得如此輝煌的成就呢？答案可能有許多種，但從政治文明和政治發展的角度考察，不難發現，最重要的政治經驗莫過于“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”（簡稱“三者有機統一”）。

人民代表大會是我國的國家權力機關，人民代表大會制度作為中國特色社會主義根本政治制度，在國家政治體系中處于極為重要的地位。2014年9月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“在中國，發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。”〔1〕2017年10月，他在黨的十九大報告中再次強調：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”〔2〕

明確提出人民代表大會制度是堅持“三者有機統一”的根本政治制度安排，這是關于中國特色社會主義政治制度本質和內涵的精準定位，不僅深刻闡明了黨的領導與人民當家作主、依法治國的有機統一關系，而且深刻揭示了堅持黨的領導與完善人民代表大會制度的相互作用，強調了必須把加強黨的領導與支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力統一起來。在中國特色社會主義新時代，堅持和完善人民代表大會制度，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，關鍵就在于能否精準把握這一政治定位，科學理解和堅持完善人民代表大會制度作為“三者有機統一”的根本政治制度安排。

一、人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本政治制度

在中國這樣具有悠久歷史文化傳統的東方大國，建立什么樣的政治制度，是鴉片戰爭以來中國人民面臨的一個歷史性課題。為了解決這一歷史性課題，中國人民進行了長期的艱辛探索。

（一）中國人民探索適合國情政治制度的艱辛歷程

近代以來，為了挽救民族危亡、實現民族振興，無數仁人志士都在尋找適合國情的政治制度模式。辛亥革命之前，太平天國運動、洋務運動、戊戌變法、義和團運動、清末新政等都未能取得成功。辛亥革命之后，中國嘗試過君主立憲制、帝制復辟、議會制、多黨制、總統制等各種形式，但都沒能找到正確答案。

中國共產黨自成立之日起，就以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任，率領中國人民進行了長達28年艱苦卓絕的革命斗爭，終于建立了人民當家作主的新中國，億萬中國人民從此成為國家和社會的主人。

然而，人民當家作主不能只是一句空話，必須有切實的制度保障和可行的實現路徑。為了找到適合國情的制度形式，早在1940年，毛澤東同志就說道：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”〔3〕

為了從制度上實現人民當家作主，1949年9月中國人民政治協商會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》決定，新中國實行人民代表大會制度。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”

正如習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出的：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”〔4〕

60多年來特別是改革開放40年來，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展，展現出蓬勃生機活力。60多年的實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。鄧小平同志曾經說過：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”〔5〕江澤民同志強調：人民代表大會制度“是我們黨長期進行人民政權建設的經驗總結，也是我們黨對國家事務實施領導的一大特色和優勢”。〔6〕胡錦濤同志也指出：“人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體。”〔7〕

（二）“三者有機統一”是人民代表大會制度的特色和優勢

特別值得指出的是，人民代表大會制度的建立發展過程同時也是我們黨和國家探索實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的過程。

世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。“物之不齊，物之情也。”各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。如果要說人民代表大會制度有什么鮮明特點和獨特優勢的話，可能就在于人民代表大會制度在國家根本政治制度上實現了“三者有機統一”。

嚴格來說，有一個先進政黨、依靠人民力量、依法治理國家，是所有現代民主國家存在和發展的基本前提條件。但是，在不同國家政治制度下，黨、民、法三者之間關系則是不一樣的。

在中國，改革開放以前，我們也十分重視黨、民、法各自的作用，但對于三者之間的關系，由于缺乏科學的理解和精準的定位，致使不時出現倚重倚輕的問題，從而給社會主義事業發展帶來了一定的影響。改革開放40年，我們黨堅持解放思想、實事求是的思想路線，積極探索黨的領導、人民當家作主、依法治國三者之間的關系，逐步明確了“三者有機統一”的內在關系邏輯。

1997年黨的十五大報告對堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者之間的有機聯系作出了初步論述，強調要“把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來”。〔8〕1998年，江澤民同志在學習鄧小平理論工作會議上指出：“推進社會主義民主政治建設，必須處理好黨的領導、發揚民主、依法辦事的關系。黨的領導是關鍵，發揚民主是基礎，依法辦事是保證，絕不能把三者割裂開來、對立起來。”〔9〕2002年5月31日，他在中央黨校省部級干部進修班畢業典禮上進一步指出：黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，是社會主義民主政治的重要優勢。發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統一。之后，黨的十六大報告明確提出，“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”。〔10〕

2003年7月，胡錦濤同志在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話中，把“如何更好地實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”，作為“我國社會主義的自我完善和發展中需要進一步探索和回答的重大課題”之一；〔11〕2007年，他在黨的十七大報告中明確指出，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展；2011年，他在慶祝中國共產黨成立90周年大會上再次強調：“發展社會主義民主政治，必須堅持中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。”〔12〕2012年，他在黨的十八大報告中再次強調：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。”〔13〕

由上可知，自黨的十五大以來，堅持“三者有機統一”已然成為中國發展社會主義民主政治的黃金法則。然而，作為中國民主政治制度安排的人民代表大會制度，如何體現和實現“三者有機統一”，仍然需要從理論和實踐的結合上進一步明晰。

于是，黨的十八大以來，習近平總書記從制度安排的高度給予人民代表大會制度以精準定位。先是在2014年慶祝人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，在中國，發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。后來，他在2017年黨的十九大報告中再次重申：人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。

明確地將人民代表大會制度定位為“三者有機統一”的根本政治制度安排，這是重要的理論創新和實踐創新。這一定位不僅深刻闡明了黨的領導與人民當家作主、依法治國的有機統一關系，同時也深刻揭示了人民代表大會制度作為我國根本政治制度的鮮明特點和獨特優勢。

二、人民代表大會制度是 “三者有機統一”根本政治制度載體

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這一制度運行得如何，直接關系到我們黨、國家和人民的前途命運。人民代表大會制度經過60多年的發展，不僅已經成為中國特色社會主義根本政治制度的鮮活標本，而且實踐業已證明，人民代表大會制度與黨的領導、人民當家作主、依法治國有著一種與生俱來的聯系，是“三者有機統一”的根本制度載體。

（一）人民代表大會制度是實現黨的領導的根本政治制度基礎

中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。建設中國特色社會主義，發展社會主義民主政治，實現中華民族偉大復興，必須堅持中國共產黨的領導。

制度帶有長期性穩定性。堅持黨的領導，不能只是停留在口頭上或文件中，而必須落實在各項具體工作中去，特別是落實到制度建設上來。因此，堅持黨的領導必須通過制度體系來實現，需要借助國家制度建設奠定黨的領導的制度基礎。人民代表大會制度是我國人民民主專政國家的政權組織形式，是我們黨對國家事務實施領導的制度特色和優勢，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。中國共產黨的領導和執政，就是支持和保證人民當家作主。而堅持和完善人民代表大會制度，發揮人大及其常委會的職能作用，就是要從制度上保證黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，保證黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，保證黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員。堅持人民代表大會制度，實質上就是堅持黨的領導和中國特色社會主義政治發展道路；發揮人民代表大會制度的作用，實質上就是從制度上保證黨領導人民依法治國、依法執政；推動人民代表大會制度與時俱進，實質上就是推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）人民代表大會制度是人民當家作主的根本政治制度保證

人民民主是社會主義的生命，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。鄧小平說過，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。但是，如同黨的領導一樣，人民當家作主也不能只是一句空話，必須有一整套制度保證特別是要有根本制度保證。

在我國，人民是國家和社會的主人，人民管理國家事務、實現當家作主，有多種途徑和形式，其中人民代表大會制度是根本途徑和最高實現形式。憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民通過民主選舉，產生自己的代表，組成各級人民代表大會，人民代表大會對人民負責、受人民監督，“一府一委兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督。我國人民就是通過這一途徑把國家政權掌握在自己手里，保障自己當家作主的權利。在一定意義上講，我國人民代表大會制度的強大生命力和巨大優勢，就在于它深深植根于人民之中，始終代表和維護最廣大人民的根本利益。這也是我們黨領導人民跳出歷史興亡周期律的根本制度保證。

（三）人民代表大會制度是依法治國的根本政治制度支柱

人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，也是支撐依法治國的重要制度支柱。全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，涉及立法、執法、司法、守法等各個方面，是一項宏大的系統工程，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，特別是要發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，關鍵是要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，其中每一個方面都與人民代表大會制度密切相關，都需要人民代表大會制度提供有效的法律供給和制度保障。黨治國理政正反兩方面的經驗告訴我們，人民代表大會制度作為中國特色的社會主義民主政治制度，在全面推進依法治國中肩負著重大責任和神圣使命。什么時候人民代表大會制度作用發揮得好，社會主義民主法制建設就能夠有序推進；什么時候人民代表大會制度作用發揮得不好，社會主義民主法制建設就會徘徊不前甚至遭受挫折。

（四）人民代表大會制度與“三者有機統一”是不可分割的整體

人民代表大會制度是黨領導人民建立起來的社會主義民主政治制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度，最根本的是堅持三者有機統一。這里面包含著兩個十分重要的關系。其一，人民代表大會制度與黨的領導、人民當家作主、依法治國緊密相聯，形成一個不可分割的整體，并統一于中國特色社會主義民主政治建設的偉大實踐，貫穿于我國社會主義現代化建設的全過程。其二，黨的領導、人民當家作主、依法治國相互交融、相輔相成，誰也離不開誰。也就是說，缺少了一方，另一方就會受到損害。正如黨的十八屆四中全會《決定》指出的：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。”這段精彩論述不僅精辟闡釋了黨的領導與依法治國的關系，而且深刻揭示了三者有機統一的內在邏輯。

由上可知，黨的領導、人民當家作主、依法治國、人民代表大會制度構成了一個緊密聯系又各有側重的有機整體。一方面，人民代表大會制度為堅持黨的領導、實現人民當家作主、實行依法治國及其有機統一提供了根本政治制度載體；另一方面，黨的領導、人民當家作主、依法治國為充分發揮人民代表大會制度作用提供了堅強政治保證、動力源泉和法治保障。

三、人民代表大會制度內涵著“三者有機統一”的制度機理

凡事皆有理，理直事方順。之所以提出人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本政治制度安排，是因為人民代表大會制度內涵著“三者有機統一”的制度機理。眾所周知，大凡制度都是人們主觀構建的。然而，人們在構建制度體系的時候，并非隨心所欲的，而是嚴格按照一定的制度機理而行事的。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，它的構建要遵循諸多定理和法則，但其中最重要的可以稱之為黃金法則的卻是如何堅持和實現“黨的領導、人民當家作為主和依法治國的有機統一”。換句話說，就是人民代表大會制度內涵了“三者有機統一”的制度機理。

（一）堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖地堅持中國共產黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。沒有黨的領導，就沒有新中國和我們今天的一切成就。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，必須堅持黨的領導。一方面，黨的領導就是要支持和保證人民當家作主。堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和各項部署在國家工作中得到全面貫徹執行。另一方面，要切實完善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，切實支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。

（二）堅持中國共產黨的領導，必須堅持和完善人民代表大會制度

人民代表大會制度是符合我國國情、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主的根本政治制度。衡量一個國家的政治體制是不是民主和優越，不能只看表面上全民直選等熱熱鬧鬧的民主形式，而要從本質上看人民的意志是否得到充分體現，人民根本利益是否得到充分保障。我國的人民代表大會制度體現了憲法規定的國家一切權力屬于人民的社會主義民主的本質，是實現人民當家作主的重要途徑和可靠制度保障。在這樣的根本政治制度下，我國人民既在選舉時有民主投票的權利，也在日常國家政治生活中有持續參與的權利，享有廣泛的選舉民主、參與民主、協商民主。因此，黨的十九大報告指出：“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”這既是健全人民當家作主制度體系的重要內容，也是加強我國社會主義民主政治建設的重要任務。

（三）堅持和完善人民代表大會制度，必須充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關的作用

人民代表大會制度不是空架子，而是有著自上而下的日常機構體系的。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。全國人民代表大會常委會和地方各級人大常委會是代表大會閉會期間的常設機關。各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督；各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督；國家機關實行決策權、執行權、監督權既合理分工又相互協調，實現人民當家作主的民主權利。這就充分證明人民代表大會制度在國家政治制度中的重要地位，必須充分發揮各級人大及其常委會國家權力機關的作用。在中國特色社會主義新時代，我們既要毫不動搖地堅持人民代表大會制度，也要與時俱進地完善人民代表大會制度。

（四）充分發揮人大及其常委會國家權力機關作用，必須健全人大組織制度和工作制度

黨的十九大報告指出：“健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權。”落實這一重要舉措和要求，實際工作中要著重抓好以下五個重要環節。一是加強和改進立法工作，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。二是加強和改進法律實施工作，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關。三是加強和改進監督工作，使各級人大及其常委會更好擔負起憲法法律賦予的監督職責。四是加強和改進與人大代表特別是人民群眾的聯系，使各級國家權力機關成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。五是加強和改進人大自身工作，完善各級人大組織制度、工作制度和議事程序。

上述四個方面，以其嚴整的制度運行邏輯構成了人民代表大會制度所內涵的“三者有機統一”的制度機理。只要嚴格遵循這些制度機理，人民代表大會制度就能夠充分發揮作為國家根本政治制度的特殊作用，同時借助這種國家根本政治制度，將黨的領導、人民當家作主、依法治理內在地結合起來。

四、新時代加強人民代表大會制度建設必須堅持“三者有機統一”

在中國特色社會主義新時代，必須充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，并且將“三者有機統一”于人民代表大會制度建設之中，堅持人民代表大會制度正確的發展方向，不斷提升人民代表大會制度效能和制度品質，使之成為人類政治文明殿堂中具有鮮明中國特色的根本政治制度。

（一）將“三者有機統一”于新時代人民代表大會制度建設之中

加強新時代人民代表大會制度建設，工作可謂千條萬緒，但其中最重要的是要將“三者有機統一”于人民代表大會制度建設之中，使之真正成為“三者有機統一”的根本政治制度安排。

首先，加強人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。沒有共產黨，就沒有新中國，就沒有新中國的繁榮富強。堅持中國共產黨這一堅強領導核心，是中華民族的命運所系。當然，堅持中國共產黨的領導并不是要包辦人民代表大會的工作，而是支持和保證人民實現當家作主。在中國特色社會主義新時代，必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

其次，加強人民代表大會制度建設，必須切實保證人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，也是人民代表大會工作的出發點和最終歸宿。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。在中國特色社會主義新時代，必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯系，傾聽人民呼聲，回應人民期待，不斷解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，凝聚起最廣大人民智慧和力量。

再次，加強人民代表大會制度建設，必須全面推進依法治國。發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。我們必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設推向前進。要通過人民代表大會制度，弘揚社會主義法治精神，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規來展開和推進國家各項事業和各項工作，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作法治化。

最后，加強人民代表大會制度建設，必須始終堅持民主集中制原則。民主集中制是中國國家組織形式和活動方式的基本原則，也是人民代表大會的基本組織原則和工作原則。人民代表大會統一行使國家權力，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。在中國特色社會主義新時代，必須堅持人民通過人民代表大會行使國家權力；各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督；各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督；國家機關實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調；在中央統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性，保證國家統一高效組織推進各項事業。

（二）充分發揮人民代表大會制度“三者有機統一”的特色和優勢

關于人民代表大會制度的特色和優勢，人們已經從制度預設、制度框架、制度效率、制度前景等多方面作為出了深入研究。然而，如果對比中國傳統專制制度的“權力集中”和西方國家議會制度的“權力分散”，中國人民代表大會制度最重要的的特點和優勢，就是既不是權力集中也不是權力分散，而是兼顧傳統和現代制度之長的集分結合的“三者有機統一”。

關于“三者有機統一”的特色和優勢，習近平總書記在全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，從實際政治運作的角度，將其概括為六個“堅持”和六個“防止”。其一，堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象。其二，堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象。其三，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強社會各種力量的合作協調，切實防止出現黨爭紛沓、相互傾軋的現象。其四，堅持和完善民族區域自治制度，鞏固平等團結互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，切實防止出現民族隔閡、民族沖突的現象。其五，堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。其六，堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。

應該說，這六個“堅持”和六個“防止”十分精準地揭示出了中國特色社會主義政治制度的特色和優勢。由于人民代表大會制度是中國的根本政治制度，因此，中國特色社會主義政治制度的特色和優勢主要是通過人民代表大會制度來體現和實現的，人民代表大會制度的制度內涵和制度品質凸顯著“三者有機統一”的特點和優勢。

自從“三者有機統一”提出來后，人們關注較多的是黨的領導、人民當家作主、依法治國三個方面的各自要求，而對于三者的內在統一關系關注較少，而在實踐中也沒有將三者統一于社會主義民主政治進程和國家治理實踐中去，致使“三者有機統一”只是三個要素的簡單相加，沒有能夠充分發揮“有機統一”的特殊功能。因此，必須科學厘定黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的“有機統一”關系。

那么，如何理解“三者有機統一”中“有機”呢？所謂“有機”，即事物的內在聯系，是指事物構成的各部分互相關聯，具有不可分離的統一性。具體來說，“有機”有三層要義：其一，它是由不同的要素組合在一起的，各種要素是有差別的，如果沒有差別，就不會有“有機統一”的需要；其二，它們的結合是內在的，而不是強加的，不是生拉硬拽在一起的，必須體現出“有機統一”的特征；其三，是說三者是不可分離的，它們不是單打獨斗的，而是聯結在一起發揮作用的，具有一損俱損、一榮俱榮的特點。所以，堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一，必須充分注意到三者的內在關聯性。黨的領導、人民當家作主、依法治國，三者彼此聯系、相互貫通，又各有側重、各有不同內涵，但又是一個全方位、立體化的有機整體，三者相互作用、環環相扣、缺一不可。黨的領導是保證，人民當家作主是根本，依法治國是方略，各個方面各個層次各個要素整體推進，保證改革和發展的科學性、全面性和實效性。

黨的十八大以來， 以習近平為核心的黨中央，十分重視政治理論和實踐創新，不僅在理論上深刻闡明了“三者有機統一”的內在機理，而且在實踐中找到了“三者有機統一”的實現機制。黨的十九大報告系統總結了中國社會主義民主政治建設的經驗，在“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”一節中專門談到：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”〔14〕

在這里，習近平總書記不僅闡明了三者的相互關系，而且找到了“三者有機統一”的實現路徑：其一，從黨的方面來說，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，脫離黨的領導，人民當家作主和依法治國就會落空；其二，從民的方面來說，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，黨的領導和依法治國的目的都是為了實現人民當家作主；其三，從法的方面來說，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，不實行依法治國，黨的領導和人民當家作主都是無從實現；其四，從實現路徑來說，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐，要將“三者有機統一”貫穿于各項工作和工作的各個環節之中。

人民代表大會制度作為實現“三者有機統一”的根本政治制度安排，無論是堅持黨的領導，或是堅持人民當家作主，抑或是堅持依法治國，都必須統一于人民代表大會制度之中，并借助于人民代表大會制度來實現“三者有機統一”。脫離了人民代表大會制度，不僅由于缺乏必要的實現機制從而使“三者有機統一”成為空話，而且由于缺乏必要的制度依托“三者有機統一”其自身也就不可能存在。因此，堅持“三者有機統一”的前提是堅持和完善人民代表大會制度，必須將人民代表大會制度作為堅持“三者有機統一”的根本政治制度安排。從一定意義上講，人民代表大會制度的特色和優勢是堅持“三者有機統一”，而堅持“三者有機統一”的前提和保障是將人民代表大會制度作為“三者有機統一”的根本政治制度安排。

為了使“三者有機統一”落到實處，同時也是為了完善人民代表大會制度，黨的十九大報告結合我國政治體系和政治實踐，具體規范了我國政治生活中的黨、民、法三者關系和運行機制：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的。要改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督；維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。”〔15〕

這是一幅完整的黨、民、法有機統一的關系藍圖，其中黨處于領導地位，必須加強黨的集中統一領導；黨的領導不是包辦一切，要改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；必須實現人民當家作主，人民當家作主的組織形式是人民代表大會；要擴大人民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛權利和自由；依法治國是黨的領導和人民當家作主的實現方式；要健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。總之，黨、民、法不是單打獨斗的，而是內在結合的，任何一方都不是獨立行動的，而是共同行動的。黨的領導是為了人民當家作主和依法治國，人民當家作主需要黨的領導和依法治國，依法治國是為了保障黨的領導和人民當家作主。如此，黨的領導、人民當家作主、依法治國在中國特色社會主義民主政治實踐中同時也是在人民代表大會制度的發展實踐中真正實現了“三者有機統一”。

綜上所述，無論是人民代表大會制度的發展歷程，抑或是人民代表大會制度的制度邏輯，處處都體現出堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的黃金法則。透過人民代表大會制度的發展歷程和制度邏輯，中國特色社會主義政治發展道路的特色和優勢清晰地展示了出來：“人民有所求，人大有所應，黨就有所引，法律有所定”——黨的領導、人民當家作主、依法治國三個方面，不是脫節的而是聯通的，不是沖突的而是和諧的，不是混合的而是契合的，“三者有機統一”于人民代表大會制度之中，顯示出很高的政治智慧和治理藝術。在革命戰爭年代，我們黨由于找到了統一戰線、武裝斗爭、黨的建設三大克敵制勝的法寶，最終贏得了新民主主義革命的勝利；在改革開放和中國特色社會主義新時代，我們黨終于找到新的制勝法寶，這就是堅持“黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一”。完全可以說，堅持“三者有機統一”不僅是人民代表大會制度發展的法寶，也是中國未來持續發展的法寶，更是奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的法寶。

〔參考文獻〕

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〔12〕 胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2011-07-02.

〔13〕 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次代表大會上的報告〔M〕.人民出版社，2012.25.

【責任編輯：劉彥武】