新時代推進“全面從嚴治黨”縱深發展的理論思考

周敏凱 時曉建

〔摘要〕黨的十九大報告提出中國特色社會主義進入新時代，全黨必須“保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展”。新時代全面從嚴治黨向縱深發展已經明確了管黨治黨的新任務、新起點。鞏固壓倒性態勢，奪取壓倒性勝利，需要堅持辯證思維處理好各種基本關系。

〔關鍵詞〕全面從嚴治黨；新時代；中國共產黨；黨的建設

〔中圖分類號〕D262.13 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）05-0054-08

黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為”，“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”，團結帶領人民進行偉大斗爭、推進偉大事業、實現偉大夢想。習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上進一步強調，要以永遠在路上的執著精神，推動全面從嚴治黨向縱深發展，鞏固壓倒性態勢，奪取壓倒性勝利。

一、“全面從嚴治黨”基本思想內涵

習近平總書記在十八屆六次中央紀委全會的重要講話明確指出：“全面從嚴治黨的核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”，深刻闡釋了全面從嚴治黨的基本思想內涵。

（一）“全面”是基礎

“全面”管黨治黨，首先要全面管治8956.4萬名黨員、457.2萬個黨的基層組織；〔1〕其次，要覆蓋黨建工作的全領域、全方位與全過程；第三，既要管好幾千萬普通黨員，又要重點抓住黨員領導干部的“關鍵少數”，全面從嚴治黨關鍵是治少數領導干部。第四，“全面”管黨治黨不但要始終將制度治黨置于關鍵性地位，又要充分認識思想建黨的必要性與不可替代性，始終堅持制度治黨與思想建黨并舉的原則。

（二）“從嚴”是關鍵

所謂從“嚴”，就是要真管、敢管、長管，從嚴貫穿管黨治黨始終。“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏”。 “從嚴”，不光是嚴格黨內制度，而且要嚴格黨內思想教育、嚴格黨內紀律執行、嚴懲黨內腐敗現象。黨的十八大以來，“八項規定的出臺”，反對“四風”與“三嚴三實”教育，有力推動了鐵腕反腐，形成了反腐斗爭的壓倒性的態勢。但是要形成不敢腐、不想腐、不能腐的風清氣正的黨內政治生態，還任重道遠。從嚴治黨，強調制度建設的重要性十分重要。但是制度建構固然重要，關鍵還要看黨內規章制度是否嚴格執行，否則再好的制度也可能成為束之高閣的擺設。從嚴治黨，一定意義上就是從嚴執紀。從嚴執紀需要特別關注“關鍵少數”， 〔2〕習近平強調，在遵守紀律方面，領導干部應該以身作則、率先垂范。“各級領導干部要以身作則、率先垂范，說到的就要做到，承諾的就要兌現，中央政治局同志從我本人做起”〔3〕。習近平總書記在全黨領導干部面前作出的莊嚴承諾，在廣大黨員干部中產生了極大的示范帶動效應。從嚴執紀，還需要嚴格監督與檢查執紀行為，避免執紀行為成為沒有監督的絕對權力，出現新的權力腐敗。

（三）“治理”是要害

管黨治黨，就是要把黨的方針政策與政治領導落到實處，體現到對干部與黨員的日常管理監督中去。管黨治黨要從制度治理入手，把紀律建設挺在前面。對黨員領導干部的管治，要突出關心“關鍵少數”的政治素養的養成。黨員領導干部必須保持政治立場不動搖，政治上清清白白；同時用紀律管理好大多數黨員群眾，杜絕任何褻瀆黨內紀律而可以不予懲處的的特殊黨員現象的發生。管黨治黨的主要對象應該是各級黨的領導干部，但是各級黨的領導干部又應該是履行黨對各級黨組織治理職責的責任主體。要落實各級領導干部的治理職責，使他們在日常領導管理工作中，敢于較真、對違紀現象抓早抓小、防微杜漸。管黨治黨要高標準要求和守底線兼顧，既要堅持紀律懲戒錯誤，又要增強黨內思想政治教育，使干部與黨員群眾筑牢拒腐防變的思想道德底線。

二、黨的十八大以來，“全面從嚴治黨”已經取得壓倒性優勢

黨的十八大以來，全面從嚴治黨不斷深入發展，很多過去長期想解決而沒有解決的問題得到了解決，全面從嚴治黨已經取得壓倒性優勢。

（一）有效加強了黨中央權威與集中統一領導

黨的十八大以來，全面從嚴治黨不斷深入發展，各級領導干部的四個意識大大增強，形成了自上而下以紀律和規矩做后盾的政令暢通的貫徹渠道。原來“上有政策，下有對策”“有令不行，有禁不止”的局面得到了根本性扭轉，全黨在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致的大好局面已經形成。

（二）風清氣正的選人、用人的政治生態正在形成

黨的十八大以來，不斷加強全面從嚴治的黨內制度建設，其中干部選拔任用制度建設成果令人矚目。2013年6月習近平總書記在全國組織工作會議上提出了“好干部”的“五條標準”；同年12 月，中組部頒布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，糾正了選任干部時長期以來單純以GDP衡量政績的做法，為全面科學考核干部、民主擇優選任干部提供了基本的黨內法規依據。2014 年1 月中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》，進一步完善了考核選任干部的黨內法規制度；2014 年1 月，中組部印發《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法（試行）》，進一步加強了對領導干部的監督與約束制度。2015年6月中組部印發《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》，各地組織人事部門共開展提醒69.8萬人次、函詢12.9萬人次、誡勉8萬人次。〔4〕同時，對黨政主要負責人，加強重點監督，完善領導干部經濟責任審計制度；在上海、北京等5個省區市開展規范領導干部親屬經商辦企業行為試點。對領導干部實施及時、貼身的監督，在黨內筑起了一道“不能腐”的籬笆墻。隨著黨內干部選拔任用制度建設的不斷深入發展，風清氣正的選人、用人政治生態正在形成。

（三） 初步建構黨內法規制度體系

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。加強制度建設，是最可靠、最有效、最持久的管黨治吏方式。十八大以后黨內法規制度體系建設成為黨建工作的重中之重。一方面，對現存黨內法規進行全面清理。在2年時間內系統清理了1949年10月到2012年6月期間頒布實施的23000多部黨內法規，這些法規根據其具體情況，或被廢止、或被宣布失效、或被宣布繼續有效。另一方面，開始了黨內法規體系的建構工作。十八大以后，已經修改了1部黨章，制定了2部準則、25部條例以及一系列規則、規定、辦法、細則，形成黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設制度、人才發展體制機制改革齊頭并進、互相支撐的良好態勢，黨的建設制度體系不斷健全，初步建構起了黨內法規制度體系。〔5〕其中，不乏有中共黨史上首倡的黨內法規，還有不少具有基礎性的、填補空白的重要意義的法規制度。例如，2012年12月頒布的《中共中央八項規定》，為全面扭轉黨的作風，改善黨群關系，引領社會風氣發揮著長期指導性作用；2013年5月頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》成為黨內法規制定的“立法法”，從此黨內法規制度體系建設有法可依，進入一個更加科學規范的新階段；2013年11月，中央頒布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，提出切實把權力關進制度的籠子里，健全黨內民主制度與法規體系的行動規劃。2015年4月頒布的《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》是全黨領導干部作風建設的一次生動實踐教育活動，與“八項規定”文件精神相呼應，共同對新時期保持與發揚黨的優良作風產生深刻影響；2015年6月頒布的《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，填補了自1945年黨的七大正式建立黨組制度以來，黨內有關黨組工作法規制度的空白，具有里程碑意義；2015年8月頒布的《中國共產黨巡視工作條例》是黨內監督制度創新的基礎性制度安排，對于形成黨內國內“不敢腐”的政治氛圍意義深遠；2015年10月頒布《中國共產黨紀律處分條例》是迄今為止最詳盡的黨內紀律“負面清單”。它第一次全面闡明黨紀處分的五大原則與黨內六大紀律，為塑造黨內“不想腐”的氛圍，提供有力的制度保障；同時頒布的《中國共產黨廉潔自律準則》是思想作風建黨的一個基礎性制度安排，它為全黨，尤其是黨員領導干部樹立了一個鮮明的思想道德“標線”。2016年7月十八屆六中全會制定了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和全面修訂的《中國共產黨黨內監督條例》，這些基礎性法規奠定了黨內法規制度體系的基石。

（四） 增強權力監督主體責任，鞏固全面從嚴治黨的壓倒性優勢

黨的十八大以來，全面從嚴治黨不斷深入，初步構建了黨中央統一領導、黨委（黨組）全面監督、紀檢機關專責監督、黨的工作部門職能監督、基層組織日常監督、黨員民主監督的全黨權力監督體系，并且形成一級抓一級、層層傳導壓力、管黨不嚴治黨不力就嚴肅問責的工作機制，明確了全面從嚴治黨的政治責任。由于落實了主體責任，形成了全黨權力監督體系與監督機制，有力扭轉了管黨治黨寬松軟的狀況。在全黨監督體系與監督機制建設中，中央與省級巡視制度的意義非凡。十八大以來，中央與省級巡視組的派遣與巡視全覆蓋，堅持反腐敗無禁區、零容忍，形成了反腐倡廉的壓倒性優勢。

三、新時代推進“全面從嚴治黨”向縱深發展的新作為

黨的十九大報告指出，面對“四大考驗”的長期性和復雜性、“四大危險”的尖銳性和嚴峻性，全黨必須“保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展”，十九大報告提出了新時代全面從嚴治黨的總要求，也為推動全面從嚴治黨向縱深發展設定了新起點。

（一）新時代全面從嚴治黨的總要求

黨的十九大報告明確指出新時代黨的建設總要求，“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，以黨的政治建設為統領，以堅定理想信念宗旨為根基，以調動全黨積極性、主動性、創造性為著力點，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設質量，把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨。”根據黨的十九大報告提出的新時代黨的建設總要求，全面從嚴治黨需要開創新局面，需要從一個新起點整裝出發，并且以一種新的精神狀態，肩負新的目標任務，踏上新征程。

（二）新時代推進“全面從嚴治黨”向縱深發展的新起點

1.必須把政治建設擺首位，發揮其在管黨治黨中的統領作用

黨的十八大以來的全面從嚴治黨取得歷史性的成果，極大地消除了黨和國家內部存在的嚴重隱患，使黨內政治生態煥然一新。但是黨內仍然存在突出的政治問題，理想信念的問題、“碼頭文化”“圈子文化”、宗派主義的問題、政治上的“兩面人”問題，以及各種違反政治紀律和政治規矩的問題。新時代全面從嚴治黨向縱深發展，必須將政治建設放在首位，黨的政治建設是黨的根本性建設。而堅定正確的政治方向是政治建設的核心問題。習近平在2018年6月29日政治局第六次集體學習時指出，政治方向是黨生存發展第一位的問題，事關黨的前途命運和事業興衰成敗。我們所要堅守的政治方向，就是共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想、“兩個一百年”奮斗目標，就是黨的基本理論、基本路線、基本方略。〔5〕推進全面從嚴治黨向縱深發展，首先需要旗幟鮮明地講政治建設，解決好政治建設的各種問題，才能有效保證黨中央的權威與集中統一領導、全黨高度的團結統一，保證黨的建設的正確方向與黨的建設總任務的順利完成。

2.調動全黨積極性、主動性、創造性為管黨治黨著力點

黨的十九大報告明確指出，以調動全黨積極性、主動性、創造性為全面從嚴治黨的著力點。全面從嚴治黨向縱深發展，需要充分調動全黨8956.4萬黨員積極投入新時代的偉大斗爭中去，實現“中國夢”才有不竭的動力。要調動全黨積極性、主動性、創造性，關鍵需要機制的激勵，包括工作激勵機制、關懷機制，以及工作中的容錯機制；同時也需要營造黨內風清氣正的政治氛圍，其中包括對黨內正確的弘揚、保護與鼓勵，對黨內錯誤的紀律懲治與約束，只有形成了一種讓想干事、能干事的人好干事，不想干事，干錯事的人受懲治與約束的風清氣正的政治生態，黨內積極性、主動性、創造性才能真正調動出來。

3.整風肅紀、紀律約束和執行紀律應成為黨的政治生活常態

黨的十九大報告明確指出黨內整風肅紀必須持之以恒，黨的紀律建設需要提升到新的高度。中央八項規定的鞏固落實與“四風”整治不能松懈，必須堅持以上率下。加強黨的紀律建設，重點是強化政治紀律和組織紀律，以此進一步加強廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律的建設。運用監督執紀“四種形態” ，抓早抓小、防微杜漸。只有讓紀律約束和紀律執行成為常態，讓黨員干部習慣在受紀律約束的政治氛圍中工作生活，黨內腐敗的滋生蔓延才可能真正被遏制。

4.堅定政治自信，推進全面從嚴治黨向縱深發展

黨的十八大以后，黨內反腐敗斗爭逐步呈現出壓倒性態勢。但是黨的十九大報告明確指出，“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”，產生腐敗的許多深層次問題尚未得到根本性解決，腐敗再度滋生蔓延的土壤也沒有根本鏟除干凈，因此，“反腐敗永遠在路上”。只有深化標本兼治，大力鞏固反腐敗的壓倒性態勢，才可能奪取反腐敗的壓倒性勝利。為此，必須不斷推進反腐敗國家立法，在體制機制上下功夫，不斷完善不敢腐、不能腐、不想腐的反腐機制建設。必須健全監督體系、完善懲治制度，扎緊不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，思想建黨和制度治黨并舉，把預防和懲治結合起來，真正形成干部清正、政府清廉、政治清明的政治生態，中國共產黨的執政才可能跳出歷史周期率，黨和國家才能確保長治久安。

四、推進全面從嚴治黨向縱深發展必須正確處理的幾對基本關系

全面從嚴治黨是要解決執政黨自身存在的深層矛盾問題，必然是一個長期復雜的綜合工程。新時代推進全面治黨從嚴向縱深發展，必需堅持運用辯證思維方法，不僅要看到存在的問題與現象，而且要把握本質和全局，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，治標又治本，通過不懈努力建成風清氣正的政治生態，實現海晏河清、朗朗乾坤的美好景象。

（一）既要清醒面對“四風問題”現實危險，又要樹立奪取壓倒性勝利的政治自信

反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成，但黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。全面從嚴治黨的“嚴”必須長期堅持。堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，以永遠在路上的決心和恒心，堅定不移推進標本兼治，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，堅定推進全面從嚴治黨向縱深發展的決心與信心。推進全面從嚴治黨，必須樹立奪取壓倒性勝利的政治自信。既要清醒正視“四風問題”依然存在的現實危險，又要看到不斷加強與完善黨的領導的總體向好的積極態勢，看到黨中央奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的決心堅如磐石。樹立奪取壓倒性勝利的政治自信，源于對我國的歷史事實與現實邏輯的正確認識、源于對黨的執政能力與統領全局的堅定信心、更源于對完成民族復興大業的美好前景的信心。

（二）既要全面從嚴治理，又要突出重點治理

全面從嚴管黨治黨應該在黨中央統一部署與謀篇布局的基礎上，抓好工作重點。首先，在全面加強黨的政治、思想、組織、作風、紀律建設的過程中，應該始終將政治建設擺在首位。其次，在全黨從嚴治理的過程中，首先要突出治理“關鍵少數”。 “從嚴治黨，重在從嚴管理干部。正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證”。 〔6〕黨員干部職位的特殊性帶給他們遠超普通黨員的黨內影響力。再次，全面從嚴管黨治黨，應該始終將黨內規范與制度建設貫穿其中；在加強黨員干部的規范與制約工作中，必須要把紀律挺在前面，既通過宣傳教育使紀律內化于黨員之心，又通過嚴格執行發揮紀律的本來初衷與應有效用，讓黨紀成為黨內的真正權威。

（三）既要發揮制度建設的根本性作用，又要增強思想建黨力度

1.既要始終發揮制度建設的根本性作用，又要避免“制度迷思”。習近平曾指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的”〔7〕，“從嚴治黨靠教育，也要靠制度，——思想教育要結合落實制度來進行，抓住主要矛盾，不搞空對空”〔8〕。全面從嚴治黨，制度建設是根本保證。“全面從嚴治黨”需要制度治黨與思想建黨同向發力，相輔相成，但是兩者之間的重點目前還在制度建設上。改革開放以來黨內權力腐敗蔓延的重要教訓之一就是，一旦黨內法規制度建設滯后，即使黨內思想教育活動不斷，黨內權力腐敗現象依然會蔓延不絕。黨的十八大以來，黨內法規制度建設不斷深入，制約權力的制度籠子日益完善，黨內反腐斗爭取得了壓倒性優勢。實踐證明制度治黨是“全面從嚴治黨”，克服黨內“四大危險”的根本性措施。治黨制度建立、健全和完善，需要艱苦的理論創造，需要實踐的反復探索和經驗的逐步積累，更需要隨著改革的發展與時俱進。制度建設的與時俱進，首先需要清理黨內前定法規，并厘清黨內新舊法規之間的關系，這對于有效維護黨內法規制度協調統一，加快構建黨內法規制度體系，切實提高黨的建設科學化水平，具有重要而深遠的意義。制度具有根本性特征，但是任何制度都不可能是萬能的，對制度不能陷入“制度萬能”的迷思。合理的制度在相對的條件下具有根本性意義，但是在變化了的環境條件下，必須創新，必須與時俱進。一味強調制度的絕對作用，往往就會對現存制度產生一種路徑依賴，就會陷入行政制度主義者的泥淖，“制度萬能”的消極后果必然是庸政與懶政，使人們只想固守現成的制度而不思創新，不敢作為。一味依賴現存的制度，就可能在制度已經明顯滯后于發展中的條件時，依然照章辦事，毫不關心滯后的制度可能對群眾利益造成損害的后果，其本質就是一種不作為的失責行為。十八大以來，黨中央廢除或創新了眾多不適合現今發展需要的黨內規章制度，經驗已經證明依賴過時的黨內規章制度是無法約束權力腐敗行為的，黨內制度建設必須與時俱進。

2.制度治黨與思想建黨需要剛柔并舉。黨的建設是一項偉大工程，既需要抓牢根本性的制度建設，又需要思想建設、組織建設、作風建設與反腐倡廉建設等方面的建設相輔相成，形成一個良好的黨內政治生態。“從嚴治黨靠教育，也要靠制度，二者一剛一柔，要同向發力，同時發力”〔9〕。人的行為需要“他律”約束（如環境條件、法規制度、習俗民約等），使人明白“不能干”的底線，還需要 “自律”約束（如思想道德、宗教信仰等），使人形成“不想干”的底線。從心理學的視角分析，人的行為除了受到外界環境、制度“他律”約束之外，還時時事事受到自身思想理念與價值觀的“自律”約束。因此，“全面從嚴治黨”在加強黨內規章制度建設的同時，必須加強黨內政治思想與政黨倫理道德建設，包括尊崇黨章的黨性教育、馬克思主義關于規律的客觀性與人的主觀能動性的辯證關系的教育，世界觀、人生觀和價值觀的教育，使制度治黨與思想建黨緊密結合，自律約束和他律約束剛柔并舉。

（四）協調“國法”與“黨規”關系、實現黨內監督與國家監督有機統一

1.協調“黨規” 與“國法”的關系。在全面從嚴治黨的黨內法規制度創新中，要認真處理好“黨規” 與“國法”的關系。 長期以來管黨治黨存在一個誤區，即簡單地以國家法律當成黨內的法規，存在“黨規” 與“國法”不加區別，混淆兩種不同“法”的調節對象與權利義務界限。

王岐山同志曾經指出，由于中國特色社會主義政黨建設的理論基礎相對薄弱，黨內法規制度建設的理論研究明顯不足，一個最突出的表現是，管黨治黨不是以黨的法規與紀律為尺子，而是以“國法”的相關法律為依據， “黨規” 與“國法”不分，兩者混用，黨規黨紀套用“法言法語”，錯把國家法律當成黨內的紀律底線。〔10〕例如，20世紀90年代頒布的《中國共產黨領導干部紀律處分條例》，其中不少規定都照搬國家司法條文，混淆了“黨規” 與“國法”的調節對象、權利義務的要求，降低了對黨員，特別是領導干部在堅定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標準、嚴要求。

治國理政的“國法”調節的主體對象是13多億公民，強調的是一般公民的法律責任與法定義務；管黨治黨的“黨紀”調節的主體對象是8900萬左右的中國工人階級先鋒隊員，重點約束的是黨內“關鍵少數”黨員領導干部的政治行為，強調的是黨員的政治責任與黨章規定的政治義務。“黨規” 與“國法”的治理對象與宗旨不盡相同，兩者不能混用。就黨內法規的性質定位，應具有兩重屬性。既有法律的一些特征，更有政策的一些特征。“黨規”有廣義的“法”的某些特征，可以納入廣義的“法治體系”的范疇之內。黨的十八屆四中全會決議指出，中國特色社會主義法治體系包括“兩大法治體系”的五個方面組成。一是“國家法治體系”：“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”；二是“完善的黨內法規體系”。〔12〕顯然，黨內法規體系納入了“中國特色社會主義法治體系”的廣義“法”的范疇。建構與完善中國特色的社會主義政治生態的基礎是以憲法為基礎的中國特色社會主義法治體系，1982年國家憲法在序言部分明確了中國共產黨在中國特色的社會主義事業的唯一的執政黨的領導地位。新憲法賦予的黨的長期執政地位決定了黨的規章對國家和社會的影響是長遠的。人們對效力穩定、形式規范的黨內法規可以形成像對國家法一樣的預期，借以作出符合自己利益的合理行為，因此決定了黨內法規具有某些類似于國家法的特征。

盡管如此，在“國法”與“黨規”的對比中，兩者存在一些相對明顯的特點。首先，黨內法規形式相對具有一種政策性質，一定意義上可以歸入政策范疇。“黨規”的根本大法是黨章，其修訂形式明顯與“國法”常規修訂形式也不盡相同。黨章在四年一次黨代會后一般都會加以修訂，并補充新的內容；黨內一般法規的建設也存在相對頻繁的修改補充的情況。例如，關于領導干部民主生活會的黨內規定，在10年內已經修訂三次：1990 年中共中央印發《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》，1997 年中央對此文件修改補充，又印發《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》， 2000 年再一次修改補充前定文件，印發了《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》。黨內法規制定、修改與完善的現象相對而言是黨內制度建設的一種常態，而這種特征恰恰使黨內法規更具有一般政策的即時性、具體性與靈活性的特征與性質。相對而言，國家法律建設具有相對穩定與抽象性的特點。其次，在有些方面，黨內法規可能比國家法規更能發揮直接指導與約束作用。例如，在國家干部的選拔任用方面、在軍隊的治理方面，黨內法規明顯發揮了主導作用。《黨政領導干部選拔任用工作條例》規范的是黨政所有的領導干部，而不僅僅是黨的領導干部。而在西方發達國家的法律制度中，國家法律始終占據法律體系的中心地位，包括王位繼承制度、政黨選舉制度和公務員制度等都是由國家法律規制。第三，就“黨規” 與“國法”之間的基本關系而言，黨內法規歸根到底必須尊重憲法的至尊性。1982年憲法總綱第五條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”黨的十八屆四中全會決定規定：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。”〔13〕在全面從嚴治黨的制度治黨中，要認真處理好“黨規” 與“國法”的關系。以往的經驗教訓是，混淆兩者區別，以“國法”簡單代替“黨規”的直接后果是黨的紀委成了黨內的“公檢法”，黨紀審查往往成了“司法調查”；黨內政治生活中“違紀只是小節、違法才去處理”成為常態，結果是黨員干部作風紀律問題難以及時糾正，黨內監督、執紀、問責無法落到實處，黨內權力腐敗現象滋生蔓延在所難免。

2.堅持黨對反腐工作統一領導，探索對一切公權力監督的有機統一。在我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員〔14〕，公權力的監督一般都同時涉及黨內監督和國家監察，兩種監督具有高度內在一致性。國家監察本質上具有黨和國家雙重性的自我監督。國家監察委員會由人民代表大會產生，她是代表黨和國家行使監察權。黨的紀委與國家監委合署辦公，是對1993年以來實行的紀檢監察合署辦公體制的延續和發展，目的是把反腐敗資源集中起來，把執紀和執法貫通起來，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，同向發力、形成合力。黨的執政地位決定了在黨和國家各項監督制度中，黨內監督是第一位的。黨內監督缺失，其他監督必然失效。增強黨的自我凈化能力，根本方向是實現黨的自我監督和人民群眾監督相結合，以黨內監督帶動和促進其他監督，建立更加科學、更加嚴密、更加有效的中國特色監督體系。檢驗中國特色監督體系建設與改革成功與否的標準，就看黨委是否牢牢把握領導反腐敗斗爭的主動權，擔當起主體責任，并且充分發揮國家監察委員會職能作用。為了對全體公權力實行有效監督，黨的十九大報告對推進國家監察體制改革作出部署，要求將試點工作在全國推開，組建省、市、縣監察委員會，繼而設立國家監察委員會。2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌。探索黨內監督與國家監督的有機統一，是一項重大意義的政治體制改革，釋放出推進全面從嚴治黨向縱深發展的強烈信號。

（五）在重視制度建設的同時，必須更加關注從嚴執紀

“全面從嚴治黨”即使有了好的制度，還需要從嚴執紀，提高全面從嚴治黨能力。“沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發揮作用。”〔15〕全面從嚴治黨的能力，除了制定有效的黨內法規制度之外，關鍵在于能否有效執行黨規黨紀，有效監督黨內紀律的執行。不能認為建造了制度的籠子，就能把權力關進籠子里。要發揮法規制度的效能，必須嚴格落實黨內主體監督責任，真正有人、有相關的監督機制依照黨內規章制度敢抓敢管，使黨內紀律規矩真正成為帶電的高壓線，而不是嚇人的“紙老虎”，只有這樣才可能展示法規制度約束權力的作用與價值。

十八大以來，在從嚴執紀與黨內監督制度化方面，初步形成了問責常態化，堅持有責必問、問責必嚴的氛圍。必須把黨內存在的“四種形態”作為強化黨內監督的抓手。監督執紀“四種形態”為全面從嚴治黨提供政策和抓手，層層設防、防微杜漸，使黨內監督具體化、可操作。要充分發揮黨的巡視制度的有效監督作用，幾年來，經過幾輪中央巡視工作的監督問責，一些省部級領導干部紛紛落馬。其中值得關注的一例是河南新鄉市委原書記李慶貴，盡管本人沒有貪腐，但是在他任內河南省連續三名廳級領導干部發生嚴重違紀違法案件，他因主體責任落實不力最終受到黨內嚴重警告處分并被免去領導職務。〔17〕

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〔12〕 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2014-10-29.

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〔14〕 肖培.健全黨和國家監督體系〔N〕.人民日報，2018-01-16.

〔15〕 習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明〔N〕.人民日報，2014 -10 -29.

〔16〕 姜潔.管黨治黨，首先要尊崇黨章（前沿觀察·2016正風反腐怎么干）〔N〕.人民日報，2016-01-19.

【責任編輯：劉彥武】