網約車，新興產業管理之挑戰

黃磊

今年6月，交通運輸部、中央網信辦、工業和信息化部、公安部、中國人民銀行、稅務總局和國家市場監督管理總局等七部門聯合印發《關于加強網絡預約出租汽車行業事中事后聯合監管有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），該通知明確了網約車行業事中事后聯合監管工作流程，是近期網約車管理領域出臺的又一重要文件。

8月25日，溫州一名20歲女孩遭滴滴順風車司機強奸殺害，警方通報稱兩次向滴滴索要嫌疑人信息被拒；8月26日，滴滴公司宣布從8月27日起全國下線順風車業務；9月4日，滴滴宣布9月8日至15日的每日23：00-05：00暫停深夜服務……系列事件背后，都直指網約車監管存在的嚴重漏洞。

新經濟管理挑戰

轉型是中國經濟長遠發展的關鍵。改革開放以來，我國經濟經歷了市場化、國際化、工業化和城市化四個關鍵轉型，這四種轉型的合力，維持了我國長達30多年的高速增長。而今，隨著經濟發展水平不斷攀升，四種轉型的推動力已需要換擋加速，用一個比喻來說前面的四種轉型是大刀闊斧，后面的轉型加速則需精雕細琢。未來，以消費轉型、服務轉型、數字化及智能化轉型以及環保綠色化轉型的新經濟必將成為推動中國經濟轉型升級的重要動力。

從宏觀層面，要實現新經濟的轉型絕不能僅靠技術創新一面，制度創新的同頻共振同樣重要。不管是產業政策也好、制度措施也罷，都能影響中國經濟的發展進程，在很多行業的高速崛起過程中起到重要作用。新經濟，是機遇，也是挑戰。作為當前共享經濟中的熱點，網約車無疑是新經濟管理挑戰的一個縮影。

其一，管理模式轉變。原本金字塔型模式向矩陣型模式轉變，需要多部門之間聯合與互動。比如傳統的出租車行業，原本只需要一個單位的一兩個部門就可以垂直進行管理，而現在的網約車，則涉及網信辦、工業和信息化部、公安等多個單位的多個部門。

其二，新興行業亂象。網約車當前管理大多側重于事前監管，事中事后管理相對失范。公司間“燒錢”的不正當競爭，司機間刷單炒信，網約車秒變“爽約車”，以及車主營運資質不達標、車輛年檢不合格，收費價格、充值退費等各種亂象時有發生。針對這些亂象，在上海，執法部門已對滴滴和美團分別開具了10萬元頂格罰單；在南京，交通部門向滴滴和美團開出150萬元的罰單，這創下網約車新政落地以來的最大金額罰單。

技術革新帶來的飛躍發展，經營模式的快速轉變，民眾消費的更多需求，太多的變量讓相對滯后的管理模式難以為續。如何在實現高速發展的同時保持高效的管理，如何讓高效的管理服務經濟持續的高速發展，這無疑是一個難題。

法無禁止即可為

市場經濟也是法治經濟。我們要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，這個可謂是對新經濟與政府關系的經典論述。從新經濟的發展角度來看，政府所需要考量的不是制定法律法規和地方政策來劃定市場主體哪些是可為的，而是劃出政府權力的邊界線，只要市場主體不逾越邊界，那之外的行為都是可為的。

企業自由的邊界在哪？且不妨從案例和數據的視角來看。近期的空姐乘滴滴順風車遇害案，以及西安女性因被網約車司機標注為“安靜的美女”“顏值爆表”“娃娃臉”并由此感到恐慌，隨后滴滴公司著手全面整改。更宏觀的層面上，一些大的網約車平臺每天有超過2000萬訂單，高峰期每分鐘接收超過3萬乘客需求，每日路徑規劃請求超過200億次，用戶注冊的個人基本信息、用車時位置信息、行車路線信息甚至家庭成員信息等，這些都存儲在公司平臺，倘若這些數據信息被不法分子掌握，后果不堪設想。

“互聯網+”的實現，讓線上線下結合成為可能，信息的公開意味著與陌生人接觸可能性增加，加之對用戶數據的組合剖析，更能得出出行習慣、家庭住址、個人情況、家庭情況等信息。對于不法分子而言，這意味著犯罪空間和犯罪時機，一些諸如“羸弱”“美麗”“單身”“有錢”的標簽則可能誘發犯罪動機，一旦有合適的機會，就可能轉化為犯罪行為。由此可見，信息安全關系到人身安全，而人身安全無疑是不可逾越的最底線。

反不正當競爭如果只是從字面意義來看，似乎離民眾很遙遠，但如果結合到因虛假刷單、虛假交易而導致頻頻違約的“爽約車”，結合到平臺壟斷之后的店大欺客、投訴無門、惡意抬價等亂象，就會發現有序競爭是網約車行業發展的活力之源，而這種有序競爭必須依賴于市場競爭規則的有效制定，市場競爭的無形之手與政府監管的有形之手的高效聯合。換而言之，公平有序的游戲規則是市場健康發展的必要條件。

這種游戲規則不僅僅包括市場主體的準入條件，主體間的公平競爭秩序，也包括平臺對網約車司機的審核與管理、平臺的誠信經營、平臺對消費者權益保障的企業責任，還要對上述這些規則進行總體兜底，制定相應的獎懲機制，從而確保市場的有序平穩發展。離開這種必要監管，市場要么變成一潭渾水，要么就變成一潭死水。

法無授權即禁止

3月31日，中國政法大學法治政府研究院發布《中國法治政府發展報告（2017）》。其中《地方網約車和順風車政策專題研究報告》披露，自2016年7月交通運輸部等七部委聯合發布《網約車暫行辦法》以來，到2018年2月4日，調研人員通過調查我國184個城市的網約車實施細則，發現70個城市擅自增設或者變相設定罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。

為了滿足地方深化改革的迫切需要，針對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，地方立法權擴大至全部282個設區的市。在肯定這種放權的合法性與合理性的同時，我們也要強調立法法的原則性規定，“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責?！?/p>

依法行政原則是我國行政法的基本原則，一方面，其行政許可、處罰的權力來源于法律、法規及立法授權；另一方面，行政執法只能依照法定程序，在法定框架內運行。換而言之，對行政權力來說，“法無授權即禁止”，即在沒有上位法授權的情況下，地方立法不允許減損公民權利，亦不得增加公民義務，增設或者變相增設諸如罰款、收回經營權、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰權力。

“放管服”的破題之道

相對他國網約車推廣的阻力以及限制措施來說，我國對網約車管理的包容、重視和積極探索以及多方面的開放程度，處于世界領先的位置。隨著七部門聯合通知的下發，標志著我國網約車監管網絡日益完備，走在世界前列。

據深圳商報6月29日報道，自2016年開始，深圳市交委啟動網約車監管平臺建設工作，對網約車平臺、駕駛員、車輛等實施許可準入，并完善事中監管。自監管平臺上線以來，已核發證件5.6萬余份。相比傳統模式，相當于讓申請人少跑了738萬公里，減少行政人員110個。

相關舉措是“放管服”改革在新經濟領域創新意識和服務意識的一個展現。區別于過去5年的“放管服”改革在內容上側重于削減前置審批事項、推行“三證合一”到“五證合一”，在方式上依賴于自上而下的推動，新一輪“放管服”的著力點一方面將著力搭建平臺、實現精準服務，為大眾創業、萬眾創新營造良好生態，再輔之以減稅降費，通過優化營商環境帶動有效投資增加。

另一方面，新一輪“放管服”將更積極地應用技術手段，以創新監管管出公平和秩序，通過健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，這無疑將大大強化事中事后監管，提升監管效能。

這實則指出了一條破解新經濟管理困境之道。通過簡政放權放出活力和動力，最大限度減少政府對市場資源和市場活動的直接干預，激發市場主體活力；通過放管結合，以事中事后監管、各部門聯合監管，實現由靜態管理向動態管理的轉變，由單獨管理向聯合監管的轉變，從而保障網約車行業健康穩定發展。

這些舉措，對深挖國內的消費市場，推動新經濟轉型釋放出動力，拉動整體經濟穩中向好發展，以及積累未來新經濟現代化管理經驗而言，無疑是必要且重要的。