地方人大與學界明珠的一次握手

黃靈

近期，上海市人大常委會主任殷一璀率隊到華東政法大學展開調研。殷一璀充分肯定華東政法大學在法學學科建設中取得的成績，以及為《上海市地方性法規立改廢釋需求及立法規劃建議項目》所做的研究，展現了“法學教育東方明珠”的風采和水平。她指出，編制常委會五年立法規劃，對于堅持市委對地方立法的領導，發揮人大立法主導作用，明晰新一屆市人大常委會立法工作的方向和重點，推進依法立法、科學立法和民主立法，完善中國特色社會主義法律體系具有重要的基礎性作用。上海市人大常委會將繼續拓寬民主渠道，統籌各方立法需求，深化立法基礎研究，高質量編制好五年立法規劃。

殷一璀指出，要立足提升上海城市發展的法治化水平，針對經濟社會發展迫切需要解決的現實問題，妥善把握立法的穩定性和變動性、現實性和前瞻性、原則性和可操作性等之間的關系，更加扎實地推進規劃編制工作。要進一步明晰“制度供給”的思路，突出需求導向、問題導向、現實導向，立社會需要且管用的法；進一步明晰“引領推動”的思路，更好發揮立法對經濟社會的推動促進作用；進一步明晰“立法與改革雙輪驅動”的思路，把改革納入法治軌道，使立法與改革決策更好銜接；進一步明晰“補短板”的思路，加強法治政府建設、社會建設、民生保障、信息化建設等領域的地方立法；進一步明晰“區域發展”的思路，緊緊圍繞促進長三角區域一體化發展拓寬地方立法的視野。

殷一璀希望，要進一步加強關于立法的理論研究，建立立法工作部門與法學研究機構緊密結合的工作機制，重點加強有關立法工作規律、立法價值取向、立法技術等方面的研究，不斷提高地方立法質量和水平，展現出人民代表大會制度的強大生命力。

我覺得立法規劃既要考慮立法的前瞻性，也要注重立法的可操作性。遵循立法規律，盡可能減少和避免立法與社會進步發展之間的不平衡、不充分、不適配。就此提兩個建議——

第一，建議上海成立立法專家委員會。委員會成員由政府部門、行業企業和學界的主管、專家組成。作為人大代表，這些年的實踐體會是：立法也好，專項調研也好，很多時候必須重視立法的有效需求和可行性。比如說立法專家更多的是在立法規律、規范上提供支持，需要政府部門主管、行業企業主管在城市系統工程中的綜合信息、管理經驗以及行業進步、市場規范需求的支撐。這樣合作便可以做到：立法事前，調研審核評估；立法事中，實時動態跟蹤；立法事后，對適法實踐效果的后評估，適時完善，形成一個閉環體系，達到良法善治目的。

第二，這些年上海發展過程中，上海人大這幾屆領導在監督方面做得很好。我們比較求穩，對于在立法中一些尚待解決的與發展不平衡、不適配的問題，比如新經濟新技術新業態，跨境電商、新金融，或者說我們顧主任提到的人工智能大數據等，在發展中會伴隨一些風險。那么，如何處理技術驅動下的發展與風險之間的關系并通過立法對風險的規制及對發展的保障，我們現在就得考慮起來。促進立法，要考慮如何做，一些國際組織的做法可以參考，比如聯合國貿法會，他們在制定這方面的立法上，風險的防范和消費者權益的保障，這兩者都考慮得較為充分。上海在這方面的立法是否能做領頭羊，進行前瞻性立法探索？另外，上海如果在自由貿易港、自貿區建設等這方面能形成多元化的爭端解決機制，并以立法加以固化也是大有可為的。

我想談的是，我們華政課題組搞的這個《第十五屆上海市人大常委會地方性法規五年規劃建議》對人大代表來講，有何意義？

我有幾個想法：第一就是剛才朱應平教授講的第三個部分——《上海市第十五屆人大及常委會現行有效地方性法規修改廢止或解釋的建議總表》中專門設置了一個“制定或修改迫切程度”項，分了“緊迫、中期、遠期、暫不修正”四項，甚至這個表里定了如何來確定這個迫切程度。

我也做了數屆代表，最近人大還讓我們相互交流，談人大代表在立法方面的經驗、體會。我就提了一個，就是代表要提好議案，除了內容好以外，還有一點，就是時機要把握得準。要成為一個正式的議案不難，但是要進入立法計劃、立法規劃，這個就不一樣了。我介紹經驗的過程中，不說成功的，就舉一個比較遺憾的案例，我2008年提交過一個關于拍賣的議案，2015年又提交過一個議案，最后都轉為代表書面意見。我當時感到很郁悶，后來才感覺是時機性、迫切性沒有把握好。因為2012年到2014年三次制定了地方規章，每次都是制定一個規章修改下再發出去。所以，我們代表在參與的時候，當然是希望我們的立案能成為立法。我在參與過程中，當然要把握一個迫切性。所以我們能不能就立法的迫切程度如何確定，作為一個研究的內容？我認為這對將來有雙重意義：

首先，對于我們代表來說，我們要提供有迫切性的、能成為立法項目的議案。對于我們人大來講，大量的政府建議，我們從中間怎么篩選，建議我們的特聘員們能加大這方面研究。

其次，《上海市十五屆人大常委會五年立法規定建議篩選建議》里，更多的是聚焦現行有效的立法，包括國家機關提出來的立法。那么在我們制定立法的過程中，我覺得若干屆以來，代表提出了大量的議案。尤其是每屆被代表主席團確定為正式議案的議案，這些對于我們的立法規劃的研究，是不是也具有非常大的參考價值？我們是不是也應該像研究現行有效的立法內容，研究國家機關提出的意見建議一樣地研究代表提出的議案，尤其是那些正式成為代表議案的議案？據我所知，很多代表議案重復度是很高的，這種重復度高的，能不能體現迫切性？既然有這個重復度，每年大家都在提，那么為什么這些議案每年還在立法之外呢？所以，我覺得除了現行有效的立法議題、各大國家機關提的意見建議外，再把代表的議案也加進來一起考量，這樣立法規劃的課題，相信更加得飽滿和豐富。

華政無論是理論還是實務研究都是很厲害的。我個人覺得五年立法應該繼續發揚前幾屆的經驗和好的做法。我看到《上海市十五屆人大及其常委會現行有效地方性法規修改廢止或解釋的建議總表》中，對立法制定或修改的迫切程度和建議，對現行社會需求的這個緊密度，是一個很重要的考量因素。我也很贊成劉松山教授最后提出的觀點，就是是否以決議的方式（簡便、扼要、管用），以這種模式，來作為地方立法的一個補充。地方立法，主要是解決一個地方性的事務。所以我聽了劉教授的講法，很重要的是地方的靈活性，和地方的一個簡便性。這些我非常同意。

第二，立法監督，我認為包括立法后的評估，應當充分引起人大的重視。現在法是作為工作的唯一突破口，其實從實踐上講，很多立法并沒有我們之前預設的那樣有效果。

這次特別講到的，就是生活垃圾分類的問題。我們感覺生活垃圾環境管理的壓力是很迫切的，但是后來聽了職能部門的介紹后發現，他們說的垃圾分類和我們原來理解的不一樣。我們認為的垃圾的生活分類，是通過這個立法形式，人人參與，一起提高環保素質。但相關職能部門有他們的理解。這個分類，目的是達到一個分類的結果，但可以通過多種方式完成，未必是人人參與。雇傭一部分人參與，讓他們在技術上完成。這和我們原來理解的不一樣。

我記得前幾年，人大還有一個好像叫作備案審查，對于職能部門的相關職能機構的審查，這塊工作也是立法監督的過程。如何改善或拓展相應的工作，前幾年立法做得很接地氣，受到很多市民的關注，比如煙花爆竹、道交，道交從立法、調研到執法，一條龍做法的經驗，很值得吸取。