“一帶一路”背景下邊境地區(qū)司法協(xié)作問題研究

摘 要 隨著新型次區(qū)域合作項(xiàng)目的深入構(gòu)建和發(fā)展，對司法協(xié)作提出了迫切的需求和更高的要求。本文立足于云南普洱在次區(qū)域合作中的獨(dú)特區(qū)位，介紹云南邊境地區(qū)開展司法協(xié)作的基本情況及存在的困難和問題，并對深化邊境區(qū)域司法協(xié)作提出了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞 區(qū)域 普洱 司法協(xié)作

作者簡介：周蜀為，云南省普洱市中級人民法院。

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.168

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“要以‘一帶一路建設(shè)為重點(diǎn)，堅持引進(jìn)來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局。”在“一帶一路”建設(shè)的引領(lǐng)下，我國的發(fā)展倡議同沿線國家發(fā)展訴求對接，催生了一系列跨境次區(qū)域合作項(xiàng)目。例如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、新亞歐大陸橋、新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道、瀾湄合作機(jī)制等。

一、普洱特殊地理位置帶來的獨(dú)有區(qū)位優(yōu)勢

云南擁有面向“三亞”、肩挑“兩洋”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，是“一帶一路”建設(shè)中的重要省份。普洱位于云南省西南部，是云南區(qū)位優(yōu)勢和對外開放的縮影。隨著中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)打造、大湄公河次區(qū)域合作深化、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中國-中南半島國際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)的加速推進(jìn)，云南省沿邊開發(fā)開放的地位日趨重要。《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》中，強(qiáng)調(diào)云南要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)與周邊國家的國際運(yùn)輸通道建設(shè)，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新高地，建設(shè)成為面向南亞、東南亞的輻射中心。普洱，作為云南對外開放格局中的前沿窗口，是孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊和中國-中南半島經(jīng)濟(jì)走廊、瀾湄合作的重要節(jié)點(diǎn)，地處中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作的中心，具有“一市連三國、一江通五鄰”的獨(dú)特區(qū)位，陸路與老撾、越南、緬甸山水相連，國境線長486公里，水路可通往緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。被譽(yù)為“東方多瑙河”、國際航運(yùn)“黃金水道”的瀾滄江-湄公河縱貫全境，目前有勐康、思茅港2個國家一類口岸和孟連1個國家二類口岸，17條陸路通道與老撾、越南、緬甸三國北部地區(qū)相通，內(nèi)河航道通航里程達(dá)951公里，擁有規(guī)模以上港口及碼頭3個，渡口52道。另外，普洱還是“古南方絲綢之路”——茶馬古道的重要驛站，是茶馬古道上獨(dú)具優(yōu)勢的貨物產(chǎn)地和中轉(zhuǎn)集散地，具有悠久的歷史。被譽(yù)為“世界茶源、中國茶城”，同時享有“中國咖啡之都”的美譽(yù)，是中國種植面積最大、產(chǎn)量最高、品質(zhì)最優(yōu)的咖啡核心生產(chǎn)區(qū)和咖啡貿(mào)易集散地。依托自然生態(tài)和資源環(huán)境優(yōu)勢，普洱市初步形成以茶葉、咖啡、生物藥等為主的特色生物產(chǎn)業(yè)，以及現(xiàn)代林業(yè)、水電業(yè)、旅游度假業(yè)、礦產(chǎn)五大產(chǎn)業(yè)集群。

2016年10月，第七屆西南論壇暨瀾湄智庫論壇在云南省普洱市召開，中共普洱市委書記衛(wèi)星在論壇開幕式上表示，加強(qiáng)“一帶一路”框架下的瀾湄合作，普洱市倡議共同構(gòu)建綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶、互聯(lián)互通的交通帶和山水秀麗的生態(tài)帶三個“帶”。在新的發(fā)展形勢與機(jī)遇下，普洱市將進(jìn)一步統(tǒng)籌國內(nèi)開發(fā)與對外開放，主動融入和服務(wù)“一帶一路”發(fā)展倡議，將沿邊區(qū)位優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為開放優(yōu)勢。

二、司法協(xié)作在“一帶一路”區(qū)域合作中的重要意義

加強(qiáng)司法協(xié)作，是“一帶一路”對外開放的戰(zhàn)略要求。隨著一帶一路建設(shè)的深入，跨國、跨領(lǐng)域的爭議糾紛也隨之接踵而來，數(shù)量日益增長。作為爭議解決機(jī)制最后一道防線的訴訟，陡然成為沖鋒陷陣的“排頭兵”。小到邊民之間的婚姻家庭糾紛，大到巨額經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資、打擊跨國犯罪等案件都有可能牽動全市、全省乃至國家大局。中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求深化司法領(lǐng)域國際合作，完善我國司法協(xié)助體制，擴(kuò)大國際司法協(xié)助覆蓋面。最高法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的國際司法協(xié)助，切實(shí)保障中外當(dāng)事人的合法權(quán)益。在中央的政策指引和最高法院安排部署下，法院應(yīng)大力加強(qiáng)司法協(xié)作研究工作，維護(hù)地區(qū)間公平競爭、誠實(shí)信用、和諧共贏的區(qū)域合作大環(huán)境，為地區(qū)發(fā)展和走出去戰(zhàn)略提供法律保障和智力支持，充分發(fā)揮法院在維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)共同繁榮方面的積極作用。

當(dāng)前，加強(qiáng)與周邊國家的司法協(xié)作也是云南省及普洱市地緣政治經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉邊案件不僅有走私、販毒等傳統(tǒng)刑事案件，還涌現(xiàn)了融資、物流、航運(yùn)等新型民商事案件。如何與周邊國家在打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、洗錢、電信詐騙等跨國刑事犯罪以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨國金融糾紛等民商事案件審理中進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)；在減少涉外司法管轄的國際沖突，妥善解決國際間平行訴訟矛盾上加強(qiáng)合作；在證人出庭、證據(jù)核實(shí)、案件送達(dá)、相互判決的承認(rèn)和執(zhí)行等方面相互合作等，一直是審判實(shí)務(wù)中面臨的重要問題。

三、普洱法院與周邊國家的司法協(xié)作情況

基于邊境地區(qū)的特點(diǎn)，普洱法院審理的涉邊民事案件有很大一部分是與緬甸、老撾、越南邊民之間的婚姻、家庭和侵權(quán)糾紛，同時也包含了少數(shù)買賣、建設(shè)工程等經(jīng)濟(jì)合同糾紛。在刑事案件方面，由于山水相連的環(huán)境因素，導(dǎo)致我國西南邊境與“金三角”地區(qū)沒有天然屏障，“金三角”地區(qū)生產(chǎn)加工制作毒品因避開我國海關(guān)和邊防檢查站，利用人背馬馱從中緬邊境上崎嶇的山路和便道進(jìn)入我國境內(nèi)，導(dǎo)致“金三角”毒品問題對我國國家安全造成極大的影響和危害。普洱法院審理的大多數(shù)涉邊案件也與毒品犯罪緊密聯(lián)系。普洱境內(nèi)的瀾滄江可航水域的海事、海商案件屬于北海海事法院管轄范圍，北海海事法院在西雙版納州景洪市設(shè)有景洪法庭，專門處理受理相關(guān)案件。因此，普洱法院與周邊國家的司法協(xié)作主要圍繞共同打擊涉毒品犯罪，促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，維護(hù)邊境和平穩(wěn)定等方面展開。

自20世紀(jì)80年代末90年代初開始，隨著改革開放的持續(xù)深入，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，邊境地區(qū)逐漸積累了一批涉外司法協(xié)作需求，逐步生成了以民間為媒介，以情感為載體，以利益交換為核心的司法協(xié)作模式，并在當(dāng)時取得了卓有成效的成果。總結(jié)其原因，首先是由于邊境地區(qū)彼此地理上山川同源，歷史上同種同源，文化習(xí)俗趨同，甚至許多直接是華人華裔。如目前普洱市有14個跨境民族，不僅過去在境外政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)層中有是原中國公民的現(xiàn)象，現(xiàn)在境外仍出現(xiàn)年輕一代中國公民，到境外去取得他國國籍并謀得公職后依然保有中國國籍，其在中國境內(nèi)的原居住地仍享受承包地并建有房屋的現(xiàn)象。通過這些人為媒介，設(shè)立專門聯(lián)絡(luò)熱線，固定聯(lián)絡(luò)人員，有效提高了案件送達(dá)、調(diào)查取證和翻譯的效率。其次，在邊境地區(qū)，司法協(xié)作關(guān)系的建立，往往是通過雙邊日常交流互動，在情感積累中建立起來的。沒有民間情感基礎(chǔ)，即便是有正式國際司法協(xié)助依據(jù)、雙邊合作協(xié)議規(guī)范甚至中央政權(quán)指令，執(zhí)行的效果往往也不可靠、不穩(wěn)定。如在普洱邊境地區(qū)，開展涉外司法協(xié)作的第一件事，往往不是談工作，而是先喝酒，談感情，合作才有進(jìn)一步談判的可能。像上個世紀(jì)八九十年代，普洱法院受理了大量涉及緬甸的建設(shè)工程等案件，這些案件大多可以直接送達(dá)、調(diào)查、調(diào)解、執(zhí)行。在長久良好的情感基礎(chǔ)上，雙邊還建立起定期會晤和合作交流機(jī)制，開展了大量友好會晤協(xié)商，簽訂了會晤紀(jì)要，進(jìn)行了人員交流培訓(xùn)等。同時，雙邊積極整合有關(guān)執(zhí)法力量，共同探索矛盾糾紛聯(lián)合化解。如江城縣與越南、老撾接壤，縣委政府專門建立涉及老撾邊民糾紛處置領(lǐng)導(dǎo)小組，還與老撾邊境的約烏縣聯(lián)合建立兩縣“中老邊境地區(qū)民間糾紛聯(lián)合調(diào)解室”，聯(lián)合外事、司法、邊防等部門綜合調(diào)處兩國邊民之間因生產(chǎn)、生活及邊民互市產(chǎn)生的矛盾糾紛，并建立邊境一線矛盾糾紛排查調(diào)處協(xié)作機(jī)制，定期會晤制度，互相通報矛盾糾紛排查調(diào)處情況及法制宣傳情況，磋商相關(guān)合作事宜。除此，邊境地區(qū)涉外司法協(xié)作關(guān)系，幾十年來，之所以能夠代代傳承，不因人因事因情感消退而廢，關(guān)鍵還有著深厚的利益羈絆。這種利益交換，在地區(qū)政府層面則表現(xiàn)為政權(quán)安全和地區(qū)發(fā)展等需求。在個人層面，最初往往表現(xiàn)為直接錢物交換，后來開始逐步升級為投資、就醫(yī)、就學(xué)等生活需求。如在普洱邊境地區(qū)，與緬老越三國的司法協(xié)作關(guān)系和雙邊經(jīng)貿(mào)往來程度成正比。如在合作關(guān)系最為深入的孟連口岸，每年雙邊正式口岸貿(mào)易額已達(dá)4億美元，口岸人來人往，交往密切，提供司法協(xié)作相對便利，司法合作關(guān)系得到了進(jìn)一步深化。而在臨老撾一側(cè)的勐康口岸、臨越南一側(cè)的龍富口岸，雖然已經(jīng)建立起國家級口岸，但是相互之間經(jīng)貿(mào)往來仍然相對較少，司法協(xié)作程度和關(guān)系深入度也較淺，拓展相對乏力，協(xié)作效果也存在較大的差異。

二十一世紀(jì)以來，隨著人民法院工作的進(jìn)一步規(guī)范，以及邊境地區(qū)國家主權(quán)意識的覺醒，中央政權(quán)對邊境的控制管理逐步加強(qiáng)，往往在國際司法協(xié)助中設(shè)置了復(fù)雜繁瑣的程序，相關(guān)司法協(xié)助需要經(jīng)過中央機(jī)關(guān)的審查，通過層層上報，工作環(huán)節(jié)多、效率低、成本高，導(dǎo)致一般矛盾糾紛多以行政方式化解，法院訴訟中的司法協(xié)作工作少有推進(jìn)。

四、普洱法院司法協(xié)作面臨的困難及問題

由于毗鄰三國的經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)，法制不健全，普洱法院在處理涉老越緬三國案件時對外開展司法協(xié)作并未形成良好的運(yùn)行機(jī)制，對外交流渠道也不暢通，主要有以下幾點(diǎn)困難和問題：

一是國家層面的司法協(xié)作機(jī)制不健全。目前，我國和緬甸還沒有締結(jié)司法協(xié)助協(xié)定或條約，也沒有共同參加的國際條約，不能按條約規(guī)定的途徑進(jìn)行司法協(xié)助，而且普洱市與緬甸相鄰的是緬甸撣邦特區(qū)，緬甸政府沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上的有效管轄，即使國家有司法協(xié)助協(xié)定或條約，可能也難以達(dá)及特區(qū)。而我國同越南、老撾簽訂的中越、中老《關(guān)于民事、刑事的司法協(xié)助條約》僅是一個框架式條約，具體執(zhí)行起來取決于雙方司法機(jī)關(guān)的理解和執(zhí)行程度，難以起到規(guī)范操作作用。普洱市的公安、檢察院、司法等相關(guān)部門雖然與緬甸、老撾、越南一方建立了司法會晤制度，簽署了一系列會議紀(jì)要，但地方司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)助有較大的局限性，首先由于會議紀(jì)要并非規(guī)范性的法律文件，不具有法律約束力，其執(zhí)行取決于具體的司法人員，協(xié)作結(jié)果的不確定性和隨意性較大，其次是協(xié)作的層面也僅局限于個案或者部分問題，沒有形成規(guī)范的司法協(xié)作機(jī)制。同時，因?yàn)樯婕皣宜痉ㄖ鳈?quán)，地方法院自行與鄰國國家司法機(jī)構(gòu)提出司法協(xié)助也存在合法性問題。

二是案件材料送達(dá)難以落實(shí)。以緬甸為例，緬甸經(jīng)濟(jì)環(huán)境較差，社會管理水平有限，邊境地區(qū)社會管理尤其混亂。普洱法院在受理案件后通過正式途徑與緬甸方面聯(lián)系送達(dá)基本沒有回復(fù)，法院除了有外事部門簽章的送達(dá)回證以外得不到任何送達(dá)結(jié)果的反饋，無法確認(rèn)被送達(dá)人是否收到送達(dá)文書和法院告知的內(nèi)容。因而，法院會通過華人商會聯(lián)系被送達(dá)人，或是請被送達(dá)人來到國內(nèi)簽署法律文書。這種送達(dá)方式帶有臨時性和民間性的特點(diǎn)，其合法性有待進(jìn)一步探討。另外，即便是其他相對穩(wěn)定的國家，法律文書的送達(dá)周期也比較漫長。

三是身份、證據(jù)認(rèn)證工作難以開展。首先是國籍和身份的確認(rèn)問題，如緬甸存在很多特區(qū)，不受中央政府統(tǒng)管，涉及這些特區(qū)的當(dāng)事人身份查詢基本沒有回復(fù)，特別是緬甸的果敢地區(qū)，很多人沒有身份證。當(dāng)事人的身份情況無法通過當(dāng)?shù)毓俜酵緩接枰源_定，核實(shí)這些人的國籍和身份問題給法院造成不少困擾。因此法院對被告人的國籍問題難以查實(shí)的，往往將被告人作為國籍不明來處理。其次，存在年齡難以核實(shí)的問題。被告人的年齡影響到其刑事責(zé)任能力的確認(rèn)。現(xiàn)有骨齡鑒定方式已經(jīng)受到很多質(zhì)疑，認(rèn)為部分國家的人種和中國人種不同，以中國人骨齡的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鑒定的準(zhǔn)確性難以認(rèn)定。還有，涉外刑事案件中的證據(jù)轉(zhuǎn)換和認(rèn)定問題也是實(shí)踐中的難題，目前還沒有通過司法協(xié)助渠道進(jìn)行查實(shí)、認(rèn)證的先例，基本上都交由偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充查證，然后相對寬松地予以認(rèn)定。

四是翻譯人員介入審理效果有限。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在刑事訴訟中為被告人提供翻譯是被告人的權(quán)利，人民法院的義務(wù)。法院在審理涉外刑事案件時，應(yīng)當(dāng)為外籍當(dāng)事人提供翻譯。而目前法院審理涉外案件中聘請的翻譯人員一般是教師、群眾或其他機(jī)關(guān)公務(wù)人員，很多沒有專業(yè)資質(zhì)，翻譯人水平不一，基本上也沒有法律功底，翻譯的效果普遍一般。加之，毗鄰的國家經(jīng)濟(jì)水平一般較低，地域之間方言較多，即便是同一國家的被告人方言差異也比較明顯，更加大了翻譯難度。

五、深化邊境區(qū)域司法協(xié)作的思考

邊境既是關(guān)口，也是司法服務(wù)保障的輻射中心。隨著我國企業(yè)和公民在境外經(jīng)商辦企業(yè)，投資、務(wù)工，參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等深入度、融合度的逐步提升。我國對司法協(xié)作的需求，也逐步從原有的犯罪打擊，逐步升級轉(zhuǎn)向法律服務(wù)、援助和咨詢，以及糾紛矛盾的調(diào)解和化解，境外法律資料的翻譯與提供，判決裁定的送達(dá)和執(zhí)行等。對于這些問題需求，呼喚著更加規(guī)范、常態(tài)的司法協(xié)作機(jī)制的出現(xiàn)。對此，我們可以從以下幾方面探索：

一是積極開拓司法協(xié)作的新渠道。基于普洱法院以往請求民間組織或個人幫助送達(dá)法律文書給在外國居住的當(dāng)事人的經(jīng)驗(yàn)，雖然這種方式的合法性有待進(jìn)一步探討，也可能會引起不必要的外交糾紛，但其實(shí)際也取得了一定的效果，有效提高了案件審理的效率，未嘗不是開辟涉外司法協(xié)助新局面的可行之路，可以通過固定一個或少數(shù)民間組織，固定聯(lián)絡(luò)人等方式使之得以規(guī)范。除了對外擴(kuò)展渠道，法院也可利用自身資源提高司法協(xié)助的工作效率。加強(qiáng)對最高人民法院國際司法協(xié)助管理平臺的運(yùn)用，嚴(yán)格按照操作指引規(guī)范報送、轉(zhuǎn)遞、審查程序。依托法院內(nèi)部的信息化建設(shè)，打造云南省的國際司法協(xié)助信息化平臺，通過該平臺對司法文書送達(dá)、調(diào)查取證和外國法院判決承認(rèn)執(zhí)行進(jìn)行在線轉(zhuǎn)遞、在線審查和在線辦理，并通過該平臺與最高法院的國際司法協(xié)助信息化管理平臺相連接。

二是建立司法翻譯人才庫。為能保障涉外案件的公正審理，翻譯人員的介入是不可或缺的。針對案件審理過程中翻譯人員水平不一的情況，法院可以聯(lián)合檢察院、司法、公安、外事等部門以及律師協(xié)會、地方大專院校等社會機(jī)構(gòu)，合力共建司法翻譯人才庫，打造全市司法翻譯工作的專業(yè)團(tuán)體，并依托信息化建設(shè)成果搭建一個翻譯人才大數(shù)據(jù)平臺，為涉外案件提供穩(wěn)定可靠的翻譯人才，提高涉外案件翻譯工作的整體水平。

三是搭建多元化糾紛解決平臺。搭建調(diào)解、仲裁與訴訟的對接平臺。以法院訴訟服務(wù)中心為連接點(diǎn)，一方面對涉外民商事案件進(jìn)行分流，引導(dǎo)當(dāng)事人通過調(diào)解、仲裁方式解決糾紛，另一方面基于當(dāng)事人的意思自治，對調(diào)解、仲裁內(nèi)容予以確認(rèn)，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。同時，重視律師、公證員、調(diào)解員在解決涉“一帶一路”建設(shè)相關(guān)糾紛中的積極作用，充分發(fā)揮各種糾紛解決方式的優(yōu)勢。嘗試“互聯(lián)網(wǎng)+審判”創(chuàng)新模式，將移動互聯(lián)思維和技術(shù)融入民商事審判中，建立電子法院、空中調(diào)解室等在線糾紛解決平臺，或者開發(fā)手機(jī)APP在線平臺。

四是建立長期穩(wěn)定的對外合作交流機(jī)制。可以與鄰國邊境地區(qū)法院建立定期交流機(jī)制，互相借鑒有益司法經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)合作互信。還可以加強(qiáng)與國內(nèi)其他地區(qū)法院的合作，開展跨區(qū)域間法院合作模式，加強(qiáng)對涉外審判的經(jīng)驗(yàn)分享、調(diào)研合作。除此，還應(yīng)加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的合作交流，共建涉外法律及案例數(shù)據(jù)庫，為法院審理涉外案件提供法律適用及案例信息。組織開展專題講座或培訓(xùn)，在審理涉“一帶一路”建設(shè)相關(guān)案件時聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易鳛槿嗣衽銓弳T，提供專業(yè)咨詢。

從維護(hù)國家主權(quán)的角度上來說，國際司法協(xié)作一般應(yīng)當(dāng)從國家層面協(xié)調(diào)開展，但地方法院直接面對案件當(dāng)事人，處置各種具體糾紛，在實(shí)際的司法協(xié)助操作中也應(yīng)當(dāng)有自己獨(dú)特的思考。隨著“一帶一路”建設(shè)和各項(xiàng)區(qū)域合作項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，邊境城市、沿海城市及交通要道沿線城市躍然成為具有發(fā)展?jié)摿Φ摹昂诵膮^(qū)”，均處于“一帶一路”沿線的重要城市和區(qū)域次區(qū)域合作的中心城市，面臨著同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文期望通過總結(jié)普洱法院在邊境司法協(xié)作實(shí)踐中積累的一定經(jīng)驗(yàn)，和發(fā)現(xiàn)的一些長期存在的問題，能對“一帶一路”背景下邊境地區(qū)司法協(xié)作問題研究產(chǎn)生有益啟發(fā)。