資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策的績(jī)效評(píng)價(jià)

杜春麗，洪詩(shī)佳

（武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，武漢 430074）

0 引言

資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)政府制定長(zhǎng)期的政策、采用適當(dāng)?shù)拇胧椭漤樌D(zhuǎn)型。事實(shí)上，我國(guó)政府已持續(xù)8年設(shè)立中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)支持資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型工作，來(lái)幫助解決資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的歷史欠賬。目前，大多數(shù)專(zhuān)家都是針對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型這一復(fù)雜系統(tǒng)[1]，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及資源四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用因子分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)方法[2]等定量分析法來(lái)判斷城市的可持續(xù)發(fā)展能力，僅少數(shù)學(xué)者對(duì)政策扶持對(duì)象的選擇進(jìn)行了研究，而對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的實(shí)施效果研究不足，更鮮有專(zhuān)家指出國(guó)家相關(guān)政策實(shí)施的重點(diǎn)和方向。盡管個(gè)別學(xué)者提出，在資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)城市的資源枯竭與相對(duì)衰退程度、接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展難度、社會(huì)負(fù)擔(dān)與生態(tài)環(huán)境的壓力程度以及地方財(cái)力情況等方面來(lái)判斷選擇扶持重點(diǎn)[3]，但僅僅從理論上對(duì)扶持策的內(nèi)容進(jìn)行了探討，對(duì)政府資金執(zhí)行與使用的有效性了解不夠。然而，在政策實(shí)施過(guò)程中，扶持對(duì)象的選擇是確保政策有效性的關(guān)鍵，而對(duì)扶持政策績(jī)效的評(píng)價(jià)則是判斷扶持政策效果的最好手段，因此，對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)估以判斷下一步國(guó)家相關(guān)政策的制定與實(shí)施重點(diǎn)尤為重要。

基于此，本文在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源以及環(huán)境對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展影響的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建轉(zhuǎn)型政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以國(guó)家第二批資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市之一的黃石市為例對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)型政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，以期為資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策的制定與完善提供政策建議。

1 評(píng)價(jià)方法選擇

對(duì)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策評(píng)價(jià)如其他政策評(píng)價(jià)一樣，具有很大的挑戰(zhàn)性與不確定性，主要原因在于兩個(gè)方面：一是政策的實(shí)施難以量化，且人際關(guān)系投入、機(jī)會(huì)成本等不可簡(jiǎn)單量化；二是政策效果與政策投入不是簡(jiǎn)單的“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系，一種政策效果可能是多種政策共同作用的結(jié)果，因此很難對(duì)一種政策效果進(jìn)行區(qū)分和評(píng)價(jià)。在少有的幾篇關(guān)于轉(zhuǎn)型政策評(píng)價(jià)的相關(guān)文獻(xiàn)中，學(xué)者們采用模糊綜合評(píng)價(jià)方法[4]、面板數(shù)據(jù)[5]與層次分析法[6]等定量方法對(duì)轉(zhuǎn)型政策的效果進(jìn)行了簡(jiǎn)單測(cè)算，通過(guò)判斷既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成）來(lái)決定政策實(shí)施是否有效，將政策效果與政策投入看成了簡(jiǎn)單的“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系。然而，轉(zhuǎn)型政策的實(shí)施不僅影響著城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)影響著城市的社會(huì)民生、資源利用以及環(huán)境變化，僅僅以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成是無(wú)法準(zhǔn)確全面判斷政策實(shí)施效果的。

根據(jù)以上分析，本文基于定性與定量相結(jié)合的多目標(biāo)決策的系統(tǒng)分析方法，選取群決策法與層次分析法，通過(guò)將系統(tǒng)劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟危怪畻l理化，根據(jù)對(duì)一定客觀(guān)顯示的主觀(guān)判斷結(jié)構(gòu)（主要是兩兩比較）把專(zhuān)家意見(jiàn)和分析者的客觀(guān)判斷直接而有效的結(jié)合起來(lái)，對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)具體步驟如下：

（1）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

基于黃石市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策的內(nèi)涵，并咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，以遞階層次結(jié)構(gòu)對(duì)黃石市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)體系可依次分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三個(gè)層次。

（2）基于AHP的指標(biāo)權(quán)重確定

本文采用專(zhuān)家群決策和層次分析法對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行確定，采用1～9標(biāo)度法構(gòu)造各層的判斷矩陣。由專(zhuān)家和決策者對(duì)所列指標(biāo)通過(guò)兩兩比較重要程度而逐層進(jìn)行判斷評(píng)分，并通過(guò)計(jì)算判斷矩陣的特征向量來(lái)確定下層指標(biāo)對(duì)上層指標(biāo)的貢獻(xiàn)程度，從而得到基層指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)的重要程度[7]。具體步驟為：

①運(yùn)用1～9標(biāo)度法構(gòu)造判斷矩陣

通過(guò)數(shù)值形式對(duì)每層的單個(gè)因素的相對(duì)重要性程度進(jìn)行判斷，如表1。矩陣表示，各準(zhǔn)則層Bi的相對(duì)重要程度。取數(shù)值1，2，3...9及其倒數(shù)來(lái)表示重要性標(biāo)度。

表1 判斷矩陣形式

②權(quán)重計(jì)算

對(duì)權(quán)重的計(jì)算可以歸結(jié)為對(duì)判斷矩陣的特征根和特征向量的計(jì)算，即對(duì)判斷矩陣B，計(jì)算滿(mǎn)足BW=λmaxW的特征根與特征向量，其中λmax為B的最大特征根，W為對(duì)應(yīng)于λmax的正規(guī)化特征向量，Wi的分量Wi便是單因素的權(quán)重。

③一致性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)判斷矩陣的一致性，需對(duì)其進(jìn)行一致性檢驗(yàn)CI，公式為：CI=(λmax-n)/(n-1)當(dāng)CI=0 時(shí)，判斷矩陣完全一致。CI越大說(shuō)明其一致性越差，需將CI與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI比較。見(jiàn)表2。

表2 隨機(jī)一致性指標(biāo)RI值

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.1 評(píng)價(jià)維度的確定

本文通過(guò)對(duì)政策研究類(lèi)和評(píng)價(jià)體系類(lèi)文獻(xiàn)進(jìn)行研究比較，構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境友好四個(gè)維度。這四個(gè)維度是資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策實(shí)施效果的重要表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可以反映資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)；民生改善能反應(yīng)城市轉(zhuǎn)型政策下社會(huì)問(wèn)題的緩解狀況；資源節(jié)約主要是針對(duì)資源枯竭型城市而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)特征指標(biāo)，反應(yīng)資源枯竭型城市在其轉(zhuǎn)型政策下的資源利用情況；環(huán)境友好可以反應(yīng)資源枯竭型城市環(huán)境污染治理狀況。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇

考慮指標(biāo)的科學(xué)性、代表性以及可行性，本文選取GDP增長(zhǎng)率(V11)、人均GDP總量(V12)、外貿(mào)出口占GDP比重(V13)、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重(V14)、R&D投入占GDP的比重(V15)、地方財(cái)政收入占GDP比重(V16)等可以從各個(gè)方面反映資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策下經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的二級(jí)指標(biāo)。選取城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員(V21)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(V22)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障覆蓋人數(shù)(V23)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)(V24)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)(V25)以及衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)(V26)等指標(biāo)作為民生改善的二級(jí)指標(biāo)。將全市采礦權(quán)(V31)、人均可耕地面積(V32)、人口密度指數(shù)(V33)、人均水資源占有量(V34)以及能源消耗折標(biāo)煤(V35)等指標(biāo)作為資源利用的二級(jí)指標(biāo)。環(huán)境友好則選取工業(yè)二氧化硫與煙（粉）塵排放量(V41)、城市污水處理率(V42)、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例(V43)、一般工業(yè)固體廢物綜合利用率(V44)、市區(qū)建成區(qū)綠化覆蓋面積(V45)、環(huán)境污染治理本年完成投資總額(V46)等指標(biāo)作為其二級(jí)指標(biāo)。

根據(jù)以上指標(biāo)構(gòu)建資源枯竭型城市資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體指標(biāo)及其代表含義如表3所示。

表3 資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3 黃石市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)價(jià)

考慮轉(zhuǎn)型政策的執(zhí)行時(shí)間與數(shù)據(jù)的可獲取性，本文選取黃石市為研究對(duì)象進(jìn)行實(shí)證分析。一方面，黃石市自2009年被列入國(guó)家第二批資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市之一，一直享受中央財(cái)政對(duì)于地方資源枯竭城市的相關(guān)政策支持；另一方面，黃石市作為湖北省的典型資源枯竭型城市之一，其數(shù)據(jù)的獲取相對(duì)于其他資源枯竭型城市來(lái)說(shuō)較為容易。實(shí)證分析的具體步驟如下：

3.1 相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和規(guī)范化處理

本文從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境友好四個(gè)維度構(gòu)建了黃石市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，收集相關(guān)數(shù)據(jù)并進(jìn)行規(guī)范化處理。

（1）數(shù)據(jù)收集

本文選取黃石市轉(zhuǎn)型政策實(shí)施前后2006—2015年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析。數(shù)據(jù)收集是在評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，數(shù)據(jù)大多來(lái)源于黃石市統(tǒng)計(jì)年鑒和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

（2）數(shù)據(jù)處理與規(guī)范化

針對(duì)指標(biāo)體系中各因素的不可共度性和矛盾性，本文對(duì)原始指標(biāo)的屬性值進(jìn)行初始化和無(wú)量綱處理。由于具體指標(biāo)大多為效益型指標(biāo)，故采用線(xiàn)性規(guī)范化法。

具體做法如下：

設(shè)指標(biāo)體系中有m個(gè)指標(biāo)Gi(i=1，2，3...M)和n個(gè)評(píng)價(jià)方案A1，A2，A3......An,方案Aj在目標(biāo)Gi的屬性值為aij，則評(píng)價(jià)的矩陣為A=(aij)mxn效益型指標(biāo)規(guī)范化:

數(shù)據(jù)規(guī)范化處理后標(biāo)準(zhǔn)值如表4所示。

表4 評(píng)價(jià)指標(biāo)規(guī)范化值

3.2 權(quán)重確定

本文采用1～9標(biāo)度法構(gòu)造各層的判斷矩陣，運(yùn)用專(zhuān)家群決策與AHP法確定指標(biāo)權(quán)重。以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指標(biāo)為例見(jiàn)表5。

表5 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指標(biāo)權(quán)重確定

通過(guò)計(jì)算判斷矩陣的特征向量得到各準(zhǔn)則相對(duì)于上一層指目標(biāo)的相對(duì)權(quán)重，權(quán)重的確定均已通過(guò)一致性檢驗(yàn)。具體情況如表6所示。

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果測(cè)算與分析

（1）評(píng)價(jià)結(jié)果

表6 具體指標(biāo)權(quán)重確定

根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)測(cè)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年度評(píng)價(jià)值為：

同理，可求得其他指標(biāo)年度評(píng)價(jià)值，見(jiàn)表7。

表7 黃石市各指標(biāo)年度評(píng)價(jià)值

在表7基礎(chǔ)上，得黃石市發(fā)展指數(shù)演變折線(xiàn)圖如圖1所示。

圖1 2006—2015年黃石市發(fā)展指數(shù)演變

（2）評(píng)價(jià)結(jié)果分析

由圖1不難看出，2009年之前，隨著資源的枯竭，黃石市不管是在經(jīng)濟(jì)、民生上還是在資源與環(huán)境上都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這一特征也體現(xiàn)了黃石市作為資源枯竭型城市的特點(diǎn)，與實(shí)際情況相符。2009年之后，黃石市轉(zhuǎn)型發(fā)展總體趨勢(shì)良好，綜合評(píng)價(jià)值穩(wěn)步上升。顯然，2009年是黃石市城市轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效的拐點(diǎn)。這一情況也間接說(shuō)明了黃石市自2009年開(kāi)始享受?chē)?guó)家第二批資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市相關(guān)政策扶持后，其轉(zhuǎn)型卓有成效。

此外，由圖1還可以清楚的觀(guān)察到，自2009年之后，民生改善指標(biāo)與環(huán)境友好指標(biāo)一直處于穩(wěn)步上升狀態(tài)，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與資源節(jié)約指標(biāo)自2014年后卻出現(xiàn)下降趨勢(shì)，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因在于黃石市轉(zhuǎn)型政策的重點(diǎn)與著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最近兩年黃石市轉(zhuǎn)型政策的重點(diǎn)主要放在民生改善與環(huán)境整治上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與資源利用兩方面的政策支持則相對(duì)減少。這一現(xiàn)象說(shuō)明，黃石市轉(zhuǎn)型政策的頒布與實(shí)施對(duì)黃石市的轉(zhuǎn)型發(fā)展存在正向影響。此外，由于評(píng)價(jià)結(jié)果與政策扶持走向高度一致，黃石市下一步的轉(zhuǎn)型政策扶持重點(diǎn)應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)和資源維度傾斜，進(jìn)一步帶動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4 結(jié)論

本文以政策實(shí)施產(chǎn)生的效果為導(dǎo)向，基于資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)四個(gè)維度，重新構(gòu)建了轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)價(jià)模型及指標(biāo)體系，并以黃石市為例，對(duì)其轉(zhuǎn)型政策績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析。評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況一致，說(shuō)明本次構(gòu)建的轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有一定的可行性和科學(xué)性，運(yùn)用此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)能有效判斷政策實(shí)施效果及下一步的政策扶持方向。

此外，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的大部分問(wèn)題是歷史所遺留下來(lái)的，這些問(wèn)題的解決不是一蹴而就的，還需要政府長(zhǎng)期的政策和資金支持，為此，及時(shí)了解政府政策實(shí)施效果，判斷資源枯竭型城市下一步轉(zhuǎn)型方向具有重要意義。本文建議政府應(yīng)構(gòu)建資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源以及民生等多方面評(píng)價(jià)其轉(zhuǎn)型政策的實(shí)施效果，通過(guò)采用對(duì)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型政策績(jī)效進(jìn)行“一年一評(píng)價(jià)”或“兩年一評(píng)價(jià)”的方式來(lái)及時(shí)了解其轉(zhuǎn)型發(fā)展與政策實(shí)施的現(xiàn)狀，制定下一步的轉(zhuǎn)型方向和政策扶持重點(diǎn)，形成評(píng)價(jià)-投入-再評(píng)價(jià)的良性循環(huán)的轉(zhuǎn)型政策績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以充分保障資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的可持續(xù)性以及轉(zhuǎn)型政策的有效性。