PPP模式助推新舊動能轉換的實踐與探索

榮 剛 房林林

(山東大學 管理學院，山東 濟南 250100；清華大學 經濟管理學院，北京 100084)

一、引言

政府與社會資本合作模式(簡稱，PPP模式)，提倡政府與社會資本的深度合作，具有整合社會資源、轉變政府職能、調動民間資本積極性等突出優勢，能充分發揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦。①張西勇、段玉恩：《推進政府與社會資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析》，《山東社會科學》2017年第9期。PPP模式自2014年以來獲得國家的大力推廣，據財政部統計，截至2017年9月底納入全國PPP綜合信息平臺的項目共計14220個，投資金額高達17.8萬億元，覆蓋全國31個省(自治區、直轄市)及新疆建設兵團和市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護等19個行業領域。近年來，山東省在推進供給側結構性改革，引領經濟高質量發展的過程中，積極參與PPP模式實踐，將PPP模式的應用擴展到了市政工程、生態環保、教育醫療等18個領域，PPP項目數量、投資額度以及項目落地率等均居全國前列。

隨著PPP模式實踐的持續規范化，該模式的應用范圍也逐步拓寬，目前PPP模式已在 “一帶一路”建設、“雄安新區”建設等國家戰略中發揮著越來越重要的作用。我國經濟發展進入新常態以來，新舊動能轉換成為新常態下促進經濟增長的必要手段，是深化供給側結構性改革的必經之路，新舊動能轉換的推進需要政府管理方式改革、國有企業改革和民營企業改革的三管齊下。②黃少安：《新舊動能轉換與山東經濟發展》，《山東社會科學》2017年第9期。也就是說，PPP模式與新舊動能轉換具有天然的共同屬性，即需要政府引導，更需要全社會的積極參與。所以，PPP模式在新舊動能轉換過程中必將發揮積極作用。

二、PPP模式在我國的具體實踐

新舊動能轉換是全球范圍內搶占新一輪科技革命和產業變革制高點、爭奪全球產業發展主導權的必然選擇。近年來，美國、德國、日本等發達國家紛紛加速新動能的培育和發展，形成了值得借鑒的諸多新邏輯、新做法。[注]盛朝迅：《發達國家新興產業政策的新動向與啟示》，《經濟縱橫》2016年第11期。對我國而言，在人口紅利消失、資本邊際報酬下降以及對外開放帶來的技術趕超空間收窄等負面因素影響下，推動新舊動能轉換，促進供給側結構性改革成為我國推動經濟增長的重要手段。[注]劉鳳良等：《全球技術進步放緩下中國經濟新動能的構建》，《經濟理論與經濟管理》2016年第12期；劉窮志、任靜：《社會資本參與PPP模式的“素質”研究——來自中國上市公司的證據》，《經濟與管理評論》2017年第6期。

(一)PPP模式的發展歷程

學術界比較一致的看法認為，PPP模式起源于法國。然而，對我國而言，PPP模式并不是舶來品。早在20世紀70年代末，PPP模式就被國內許多城市成功的應用于路邊樹木的管理和動物園里對肉食動物的飼養上，只不過當時缺乏對PPP模式的系統梳理和提煉。從PPP模式在我國的發展進程看，PPP模式在我國先后經歷了“嘗試階段”、“探索階段”和“爆發式增長”三個階段，目前對PPP模式的應用處于第三個階段。可預見的是，隨著PPP模式頂層設計及實際應用的不斷完善，我國PPP模式將進入規范化發展階段。

PPP模式應用的“嘗試階段”(1995-2003年)。這一階段，PPP模式作為新興融資方式被引入國內，恰與當時我國吸引外商投資的急切需求不謀而合。代表性項目有：廣西來賓B電廠、成都自來水六廠、長沙電廠及北京第十水廠等，并且以外企的積極參與為主要特點。然而，以吸引外商投資為主要目的的PPP項目操作理念，最終導致了PPP模式在我國的水土不服，若干示范項目也未竟全功。不過，這一階段的實踐也奠定了未來良好的發展基礎，對我國后續PPP模式的推進作用不容忽視。

PPP模式應用的“探索階段”(2004-2013年)。這一階段的推廣主要得益于特許經營概念在公共事業領域的運用，北京地鐵四號線及國家體育場PPP項目是這一階段的典型代表。但是，這一階段公共產品及服務的供給效率、利益分擔、風險管控等PPP模式的核心要素仍未得到足夠的重視，PPP模式單一籌資導向也未發生根本改變，最終導致政府負債的激增。值得肯定的是，該階段是PPP模式在我國發展壯大的重要過程，不同領域的深入實踐促進了PPP理論體系的深化和發展。

PPP模式應用的“爆發式增長”是指2014年以來我國PPP模式的發展階段。2014年以來，國家發改委、財政部密集出臺了一系列大力推廣PPP模式的相關政策文件，國務院法制辦也出臺了PPP條例，公開征求意見，推動PPP模式的規范化發展。

在系列政策的引導下，我國PPP項目呈現爆發式增長。以財政部PPP項目為例，截至2017年6月30日，全國入庫項目13554個，總投資額高達16.37萬億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆建設兵團和19個行業領域，PPP模式還被廣泛運用到了“雄安新區”、“一帶一路”等國家戰略。除PPP項目數量、投資額度的大幅增加以外，這一階段的PPP模式已經從單一融資功能，實現了向轉變政府職能、創新預算體系、整合社會資源等的轉變。但是，在這一階段的發展過程中也暴露出了一系列問題。我們相信，隨著PPP頂層設計和實際操作的不斷成熟完善，我國PPP模式必將進入促發展與防風險并重的規范化發展階段。

(二)PPP模式助推山東新舊動能轉換的實踐

為了推動PPP模式在山東的落地實施，助推山東新舊動能轉換，山東省財政廳成立了PPP工作領導小組，創設了PPP工作中心，構建了多方協作的PPP領導機制，安排了PPP引導基金，并制定了物有所值和財政承受能力論證指引等相關操作指南、業務操作手冊等制度規范，在健全機制、規范管理、創新合作、促進項目落地等方面形成了一系列規范做法，積累了豐富的實踐經驗。據財政部PPP全國綜合信息平臺統計，截至2017年6月底，山東省PPP入庫項目1077個，總投資額10127.4億元。全部入庫項目中智慧城市建設、生態環保、能源、科技、文化、醫療養老、新型農業等領域項目與新舊動能轉換息息相關，項目數量約占全省入庫項目的30%。PPP項目按全生命周期分為識別、準備、采購、執行和移交等五個階段，執行和移交兩個階段項目數之和與準備、采購、執行、移交等四個階段項目數總和的比值為項目落地率，以此對進入執行階段后PPP項目的分析更具價值。

4.3 打印預約回執單 計算機默認打印機型號為EPSON-7781IV，打印紙為寬80 mm的熱敏打印紙，預約成功后點擊“打印”按鈕即可打印。預約回執單內容全面、一目了然，顯示內容有預約時間、患者姓名、病歷號、本次治療天數、每天預約的時間段及該時段的序號以及靜脈通路器材的使用情況、預約護士工號等。

截至2017年6月底，山東省尚未有項目進入移交階段，進入執行階段的PPP項目共有285個，總投資額2340.13億元，兩項指標分別占全部入庫項目的26.5%和23.1%。285個項目涉及城鎮綜合開發、保障性安居工程、交通運輸、教育、科技等18個領域，對山東省新舊動能轉換起到支持作用的項目共計112個，總投資額1160.78億元，兩項指標分別占執行階段全部項目的39.3%和49.6%，分布于科技、文化、能源、農業、市政工程、養老、城鎮綜合開發等7個領域，具體情況如表1所示：

表1 山東省支持新舊動能轉換的PPP項目情況匯總

資料來源：財政部PPP全國綜合信息平臺

三、PPP模式助推新舊動能轉換的路徑分析

(一)PPP模式助推新舊動能轉換的實現路徑

新舊動能轉換重大工程不僅需要政府的有效引導，更需要社會資本的廣泛參與。因此說，新舊動能轉換與PPP模式具有共同的天然屬性，PPP模式能夠有效助推新舊動能轉換重大工程的落地實施。山東省將新舊動能轉換聚焦于“四新促四化”，即發展新技術、新產業、新業態、新模式，實現產業智慧化、智慧產業化、跨界融合化、品牌高端化。通過“四新促四化”培育壯大新動能，改造提升傳統動能，最終促進經濟轉型升級、提質增效。綜合山東PPP項目的實踐經驗以及山東新舊動能轉換重點突破的總體安排，我們認為，PPP模式助推新舊動能轉換或可通過以下三條路徑得以實現。

一是PPP模式助推新舊動能轉換綜合試驗區及濟南先行區建設。促進傳統基礎設施建設及公共服務的供給是我國采用PPP模式的兩大初衷，山東省新舊動能轉換綜合試驗區及濟南先行區內跨黃河通道、市政道路、管網工程、保障性工程等重大基礎設施建設和公共服務供給等都可以采用PPP模式。

截至目前，山東省已有多項供水、供電、供熱、環保、市政道路、保障性住房、綜合管廊建設、智慧城市建設等采用PPP模式的項目進入了執行階段，這些項目的實施為綜合試驗區及濟南先行區基礎設施PPP模式建設提供了有益的借鑒。以智慧城市建設為例，山東省智慧城市PPP項目進入執行階段的共有5個，其中章丘市智慧城市視頻監控“天網”工程PPP項目及濟寧市任城區智慧城市產業園建設項目分別為山東省及國家的第三批次示范項目，章丘市智慧城市項目中政府出資占總投資額度的4%，出資388萬元，撬動社會資本9312萬元，合作期限10年，主要完成章丘市視頻監控系統的轉型升級以及配套數據機房的建設等。濟寧市智慧城市建設項目中政府出資8000萬元，撬動社會資本43.30億元，合作期限30年，項目包括兩部分內容：一是智慧城市建設，以社會管理、民生服務為主題進行建設，具體包括智慧城管、智慧政務、智慧醫療、智慧教育、智慧旅游及智慧交通等21個模塊；二是產業園區建設，包括研發中心、創客中心、數據服務中心等內容。此外，從全國范圍看，國家級智慧城市示范項目還包括溫嶺市智慧城市PPP項目、合肥市高新區智慧城市管理運營項目、安徽省淮南智慧城市民生領域建設PPP項目、湘潭市新型智慧城市PPP項目及云南昆明市智慧城市等5個。

PPP模式參與基礎設施、公共服務建設的合作期限較長，一般在20年以上，采取政府付費的模式，能有效解決政府短期財政存在壓力情況下的供水、供電、供熱、環保、市政道路等基礎設施及公共服務供給問題，智慧城市等項目的實施在提升城市綜合管理水平的同時，還能有效促進科技信息產業等新動能的培育。

二是PPP模式助推新舊動能綜合試驗區及濟南先行區內產業園區綜合開發。新舊動能轉換要以促進產業發展為載體，產業園區的建立能夠充分發揮產業發展的集聚效應，對傳統動能的轉型升級、新動能的培育起到有效地促進作用。山東省新舊動能轉換綜合試驗區及濟南先行區內要做好新材料、新能源、高端裝備制造、醫療健康、現代金融等促進動能轉換的產業園區的統籌規劃。除了產業園區的規劃建設外，園區的運營能力對園區功能發揮具有至關重要的作用，以PPP模式進行產業園區綜合開發的優勢在于即能保持政府的主導作用，又能吸引具有豐富經驗的運營商的加入，充分發揮社會資本在園區建設及運營中的積極作用。

三是PPP模式助推山東產業結構調整升級。山東省新舊動能轉換面臨著傳統動能占比較大，新動能培育不足等尖銳矛盾，山東省傳統產業占工業比重約70%，而傳統產業中重化工業又占約70%。因此，山東省新舊動能轉換不僅包括新動能培育，還要包括傳統產業的改造升級，要著力促進高端裝備制造、高端化工、信息產業、能源原材料、海洋經濟、現代農業、文化產業等山東優勢產業的發展。

PPP模式除了通過支持產業園區的綜合開發促進產業發展以外，還可以直接助力具體的產業發展。以能源領域為例，截至目前山東省進入執行階段的PPP項目中，能源領域PPP項目共計18個，總投資額高達144.21億元，包括光伏發電、垃圾發電、節能減排、生物質能等。以省級示范項目臺兒莊生物質發電工程項目為例，項目包括生物質發電機組及輔助生產設施建設，政府出資49%，社會資本方出資51%，5年建設期，采用使用者付費方式，建成后由社會資本運營15年。

(二)山東省PPP模式運行中存在的問題

伴隨著PPP項目的增加，PPP模式運行中存在的問題也逐步凸顯。對這些問題的討論與分析，有利于PPP模式的規范與發展。山東省PPP模式運行中存在的問題及風險點主要表現在以下三個方面。

一是PPP項目缺乏統籌規劃，過度推廣存在一定風險。在國家發改委及財政部大力推動下，我國各省PPP項目數量及投資額度呈現爆發式增長，PPP投資額占地方政府投資額的絕大部分比重。PPP項目爆發式增長或將導致地方政府負債增加、對民營企業擠出效應加劇等問題的進一步惡化。由于山東省PPP項目數量、投資額度、落地項目比率等均居全國前列，面臨的上述問題可能更為突出。

二是PPP項目管理及操作規范性有待提高。PPP項目管理的不規范主要是指PPP相關制度體系的不完善，以及主管部門對PPP項目管理不統一。山東省發改委、財政廳都出臺了系列PPP制度及操作指引，在PPP管理的基本原則、適用范圍、管理流程、支持措施、責任識別、信息披露等多個方面進行了指導和規范，有效促進了PPP模式的推廣。但是，目前制度體系中還缺乏對PPP項目績效評價、風險管控等方面的規定，部分操作指引還缺乏實際操作性。此外，在發改委及財政部共同主導的形勢下，PPP制度“政出多門”，不利于PPP模式的持續發展。

PPP項目操作的不規范在項目各階段都有所體現。比如，項目識別階段主要問題表現為對項目可行性分析重視不足、項目“兩評”流于形式等；項目準備階段主要問題表現為項目運作方式與項目本身性質匹配不足、項目回報機制單一等；項目采購階段主要問題表現為資格預審工作流于形式、地方政府的“國企情結”、對專業運營方重視不足以及惡意低價競標普遍存在等；項目執行階段主要問題表現為項目資金管理不到位、項目中后期監管欠缺、績效評價不足以及重建設、輕運營等。

三是對PPP典型做法缺乏系統梳理總結，示范項目的引領作用未能充分發揮。山東省推行PPP模式以來，各地市涌現出了一批典型做法，包括PPP模式推廣中積累的經驗，比如“寧陽模式”、“禹城經驗”、“嘉祥樣板”、“菏澤速度”、“博山做法”，以及PPP示范項目的具體做法，比如榮成市固廢綜合處理與應用產業園PPP項目、淄博市博山區姚家峪生態養老中心PPP項目等。省財政廳也安排專項資金對基礎工作扎實、項目質量較好、示范效應明顯的地區以及示范項目給予過獎勵和補貼。然而，目前對上述典型做法還缺乏系統梳理，不利于將好做法、好經驗復制推廣，也制約了其示范引領作用的發揮。

四、PPP模式助推新舊動能轉換的政策建議

盡管PPP模式的應用實踐還存在諸多問題，但瑕不掩瑜。為進一步做好PPP模式助推新舊動能轉換的工作，我們提出以下幾點政策建議。

一是做好新舊動能轉換工程中PPP項目的統籌規劃。做好PPP項目的統籌規劃，就要做好統一主管部門、統籌管理制度、統籌平臺建設等三個方面的工作。統一主管部門，即要明確山東省新舊動能轉換PPP項目的專門管理機構；由主管部門負責做好全省PPP項目數量、投資額度及項目領域的統籌安排。緊密結合山東新舊動能轉換的具體規劃，通盤考慮并堅持量力而行的基本原則，明確政府總體支出責任，防控政府債務風險，堅決避免重復建設及資源浪費。統籌管理制度，即要做好對新舊動能轉換PPP項目管理制度的統籌協調；統一PPP項目評審標準，統一PPP項目關鍵環節的制度要求，杜絕“假PPP”、“偽PPP”等不應該、不利于采用PPP模式操作的項目的出現。統籌平臺建設，即要做好對新舊動能轉換PPP項目信息公開平臺及項目庫的統籌建設；建設新舊動能轉換PPP項目信息公開的綜合平臺，統一并完善PPP項目信息公開的基本要素，推進PPP利益相關方失信主體及行為的信息公開，強化對綜合平臺的及時更新，打破信息孤島，充分發揮社會公眾的監督作用，讓PPP項目操作在陽光下運行。

二是強化對新舊動能轉換PPP項目的規范管理。強化規范管理，提高項目操作的規范性，是實現PPP可持續發展、充分發揮PPP模式支持新舊動能轉換的關鍵。強化規范管理，要做到制度先行，PPP立法的缺位凸顯了PPP相關規章制度的重要性，為此山東省要持續完善PPP制度體系建設，充分發揮規章制度的引導與約束作用。現階段完善制度管理的關鍵在于補充完善PPP咨詢服務、績效評估、風險管控、融資支持等制度，探索可操作的物有所值量化評價準則與評價方法，強化對PPP項目中政府支出責任和財政承受能力的監測與管控等，促進不同主管部門對PPP管理的規范統一。

強化規范管理，還要做到嚴格入庫項目管理，重視對新舊動能轉換PPP項目的中后期監管，做到全生命周期的管理。PPP項目操作包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行及項目移交等五個階段。項目識別是PPP項目的總開關，決定項目的可行性以及該項目采用PPP模式的可行性。因此，項目識別不能依靠“拍腦袋”，要基于對項目的嚴謹論證，建立可行性評估報告、物有所值評價及財政承受能力評價的一票否決制。項目準備是對PPP項目的總設計，決定了PPP項目運作方式、采購方式、回報機制等問題，這些設計要根據PPP項目本身性質給出，不能單純以政府、社會資本任何一方的利益為重。項目采購是選擇社會資本方的關鍵階段，地方政府要擯棄“國企情結”，嚴格資格預審及招標工作，同時考慮社會資本方的運營能力，不可人為設置民營資本進入障礙。項目執行階段是項目落地的關鍵環節，地方政府不能做“甩手掌柜”，要重點做好對項目資金、工程質量的監督管理。此外，盡管目前尚未有進入移交階段的PPP項目，但隨著PPP項目的推進，未來會有大批項目逐漸進入移交階段，因此要抓緊制定適合不同行業的PPP項目移交標準，為PPP項目進入移交階段做好準備。

三是積極推動PPP模式創新，持續加強PPP模式服務新舊動能轉換的作用。創新是驅動經濟發展的關鍵所在，[注]湯吉軍、郭硯莉：《創新治理的經濟學分析及政策涵義》，《濟南大學學報》(社會科學版)2017年第3期。積極推動PPP模式創新，就要創新PPP模式的方式方法，多措并舉提高社會資本，尤其是民營資本參與PPP的積極性。這些措施包括實行PPP項目的分類管理、加強PPP項目的整合優化、鼓勵社會資本方的積極創新、探索地方政府的終身問責機制等。

PPP項目的分類管理,能夠提高PPP項目運作的效率，有利于不同領域PPP項目經驗的總結與推廣。PPP項目的整合優化包括同類項目的整合、存量與新建項目的搭配、PPP項目的“肥瘦搭配”等，整合優化要遵循適當性、效率性的原則，并且要注意與ROT、TOT、BOT等項目運作方式的有機結合。鼓勵社會資本方的積極創新，就是要在保障PPP項目質量的基礎上，鼓勵并支持社會資本方通過創新增加收益。完善政治風險保險制度、探索地方政府的終身問責機制，緩解社會資本對地方政府的違約擔憂。