大數據語境下電子化政府建設思考

徐紅飛

摘要：新一代技術革命即大數據時代已經到來，電子化政府建設迎來了新的機遇，利用大數據技術對政府進行改革、構造電子化政府已經成為各國政府的普遍選擇，對于服務型政府的建設具有重要意義。大數據技術在電子化政府建設中應用前景廣闊，但同時也面臨諸多挑戰，需要政府從全局考慮，將技術改革與政府其他方面的改革結合起來。

關鍵詞：大數據；電子化政府；政府改革；服務型政府

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0037-03

一、引言

一方面大數據的應用范圍越來越廣，另一方面媒體不斷對大數據進行炒作，公眾對大數據的了解越來越多，然而很多人還只停留在表面層次，對大數據的概念沒有清晰的界定，甚至將大數據與云計算混為一談。從概念上看云計算注重的是數據的計算方式，大數據則側重于數據的分析。而電子化政府則是指利用信息手段變革政府，提高政府的治理能力和行政效率，更好地滿足民眾的需求。電子化政府不是單純地對政府進行技術變革，更需要一整套的政府組織結構變革、人員調整、治理理念和工具的轉變，是政府全局的變革。怎樣利用大數據進行電子化政府建設、提高政府的服務能力、加強公眾參與政府事務是各級政府迫切需要思考的問題。

二、大數據在電子化政府建設中的作用

隨著大數據知識的普及與技術的推廣，國內外企業越來越重視大數據技術的實際應用，政府也開始在公共管理各個領域加強大數據的應用，這源于大數據技術良好的發展前景，大數據在電子化政府建設中的作用主要包括：

（一）對數據進行分析預測，服務于政府的危機管理

公共危機與群體性事件往往具有突發性的特點，往往超過政府管理人員的意料范圍，不能總是把一些公共危機和群體性事件的成因歸結于政府工作人員意識不足。以前政府處理公共危機和群體性事件的模式基本都是臨時應對，即危機發生后才采取措施，但是危機的發展往往需要經歷一個特定的過程，包括危機的潛伏期、危機的爆發期、危機的持續期、危機的爆發期。隨著近年來公共危機與群體性事件產生的后果與影響越來越嚴重，主要表現為事件造成的傷亡率越來越高，各國政府都將公共危機管理的重點與群體性事件應對的核心放在危機的舒緩上，通過分析預測減少公共危機與群體性事件的發生率。在公共危機與群體性事件應對的各個階段中都需要相關領導者的決策，而決策的依據離不開數據的分析。以2013年12月31日上海外灘踩踏事件為例，此次事件造成了重大的人員傷亡，如果政府相關部門在事件發生前利用監控信息進行分析預測，完全可以監控實時人流情況，從而進行相應的管控與疏散。當前公共危機與群體性事件的發生率更高，而大數據的數據分析模式與云計算的數據計算方式則加強了這種計算性。合理利用大數據進行分析預測已經成為公共危機與群體性事件應對的新技術、新手段。

（二）重組政府組織結構，優化和整合政府運作管理

改革開放以來，我國一共進行了七輪政府的機構改革，目前正致力于第八輪的大改革，目的在于提高政府的運行效率，縮減政府的規模，減少行政運行成本。但是收效甚微，我國政府機構的改革始終沒有走出精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，甚至有不少學者認為我國政府機構始終龐大，根本沒有精簡過。原因就在于前幾輪行政組織的改革只對組織進行了精簡，但是人員和職能依然保持，許多部門只是簡單的合并甚至簡單的換了一下名字。政府組織結構改革的難點在于它是一個實體組織，改革的過程中必然會觸及部分部門的利益，因而改革阻力重重。而大數據技術則給政府組織結構改革帶來了新的契機，傳統政府組織的特征是實體性、層級式、條塊狀，而大數據語境下的政府組織特征是虛擬性、平臺化、整合化。大數據時代，各國追求“智慧政府”與“智慧城市”的創建，而構造這些模式的基礎在于數據處理的自動化和智能化，帶來的結果是政府組織的調整和人員的精簡，不需要以前大量的人力對數據進行整合和分析。在缺少技術支持下，政府之間的信息是隔離的，形成信息孤島，而政府組織與部門之間則容易出現各自為政，溝通困難的問題，所以導致政府失靈中的政府政策執行的低效率。而通過大數據方式的整合，可以將各個部門聯系在一起，加強政府組織間的合作，提高政府運作效率。

（三）推進政府信息公開，暢通民眾溝通渠道

目前我國已經明確出臺了政府信息公開條例，要求政府對部分信息進行公開，構建“透明型政府”。大數技術最重要的一點在于實現數據的公開與共享，以往政府電子政務平臺最嚴重的問題在于每一層級政府、每一政府部門以自己的標準建立政務平臺，中央一個電子政務平臺，地方政府多個電子政務平臺，缺少縱向間信息系統的整合，而大數據技術則利用信息整合與數據共享的優勢整合各級政府電子政務平臺，實現政府縱向與橫向間的協同共享。大數據語境下的政府信息公開并不僅僅局限于政府電子平臺，還包括利用“智庫”檢測網絡輿情，發布網絡輿情報告，引導輿情轉向正確的方向，進而培養網民積極理性的心態。傳統的政府信息公開方式是單向的，缺少民眾參與的渠道，而大數據語境下民眾是信息與數據的主要來源。當前民眾參與電子政務的方式多種多樣，但是仍然存在技術的限制，大數據技術的不斷發展可以慢慢突破技術阻礙，打造新的民眾參與方式。

三、大數據語境下電子化政府建設面臨的挑戰

大數據的發展前景與優勢是不可爭辯的，但通常情況下技術都是一把雙刃劍，大數據技術也不例外，在政府利用大數據推進電子化政府建設的過程中必須認識到其挑戰和可能帶來的問題，否則容易掉進大數據的陷阱里，對政府而言主要面臨如下挑戰：

（一）大數據泡沫

“大數據泡沫”意味著大數據技術的應用并不都創造實際的經濟價值，盲目扎堆的應用大數據，最后的結果是如同泡沫一樣，一觸即破，沒有產生實際的價值。究其原因是我們對大數據的認知還不夠，首先是概念的濫用，將大數據與云計算的概念混用，再加上媒體的炒作，很容易夸大大數據的作用和模糊大數據的概念。然后是大數據技術的濫用，當前眾多的企業和產業標榜著大數據技術，大數據行業整體門檻不高，眾多的企業現在還只停留在數據的存儲和管理上，使大數據沒有發揮出應有的價值。很多人認為大數據是萬金油，但從目前大數據實際產生的價值來看，離我們的期望相差甚遠，畢竟大數據產業還是一個新興的產業。與國外相比，我國的大數據發展滯后，基礎條件還不夠成熟。對于政府而言，對于新技術不能盲目的追求與采納，必須考慮成本收益的關系，在電子化政府建設過程中要先考慮到前期的投入與可能帶來的預期結果，否則最終極易演化為泡沫。

（二）信息安全問題

當前政府利用大數據技術進行電子化政府的構建基本都是采用外包的形式，由信息和互聯網企業承包其技術業務，構建政務平臺，而這一模式下，如果政府監管不到位極易造成信息和數據的泄漏，使政府一些涉及保密的信息泄露。這也是一些地方政府電子化政府建設積極性不高的原因。哪怕部分重要的信息流失都會造成無可挽回甚至災難性的后果，大數據最重要的特征在于數據和信息量的龐大，而我們對這一技術的了解還處在摸著石頭過河的階段，它本身存在的漏洞也只有后期才知道。大數據的一個特點就是體量大，其信息來源渠道廣，一旦造成信息泄露，后果不堪設想。大數據產業本身就是一個高風險的產業，技術風險、安全風險、成本風險、管理風險等同時存在。

（三）數據共享公開與公眾隱私保護的矛盾

大數據的實際意義在于信息的加值利用，即對眾多關聯度低的信息進行分析和處理，而如果僅是數據的堆積則毫無意義。而為了得到盡可能有價值的信息，就要求實現信息的流通和共享，否則因錯誤的信息分析出錯誤的結論，數據的共享與公開是大數據的內在價值。大數據時代，每一個公眾都成為了數據的來源，而政府在獲取信息時，有些設計公眾隱私的信息公眾則不樂意隨意被政府獲取。比如政府要利用監控信息分析人流量與交通狀況時無疑得到了公眾的行蹤，而這些隱私信息往往敏感性很高。在政府公共社會安全管理中如何確定“公共信息”與“個人隱私”的邊界是困難的，數據共享公開與公眾隱私保護之間始終充滿著矛盾。

（四）大數據技術發展與政府管理理念滯后的矛盾

盡管我國已經從中央政府的高度制定了大數據產業發展戰略和國家總體電子政務發展框架與指導意見，但在具體操作和實際運行中阻力重重，而最大的阻力來自政府自身。從政府創新的模式來看可以分為“政府1.0時代”、“政府2.0時代”、“政府3.0時代”。“政府1.0時代”即傳統的“大政府”思維，以政府為本位和中心，在公共事務中扮演較為單一和主導性的角色，這一時期電子政務的特征是政府內部部門之間進行信息聯網，提高行政效率，但是信息的傳遞是單向的，政府僅僅單純地提供信息。受傳統計劃經濟時代思維的影響，我國政府管理理念轉變較慢，就創新思維而言還停留在政府1.0時代，國家的戰略和政策重在落實，如果地方政府領導者的思維轉變滯后會嚴重制約大數據在電子化政府中的建設。加之現在大家普遍將政府信息化視為技術的變革，而未認識到信息化在政府管理中的應用可以推動政府治理形態的全局變革，這就會導致政府追求技術的革新和應用，硬件基礎雖然得到提升，卻容易忽視政府自身的變革，使技術改革和政府自身的改革不能整合起來。

四、大數據語境下電子化政府建設前景思考

個人不能擺脫信息發展的影響，政府也一樣，信息技術已經滲透到我們生活的方方面面，利用信息手段改革政府，建設電子化政府是不可逆的趨勢，而現在建設電子化政府過程中應用大數據技術也是不可逆的趨勢。要使大數據的作用和內在價值在電子政務中充分展現，政府在電子化政府發展過程中要注意多個方面，總體來看主要包括：

（一）轉變政府管理創新的思維方式

大數據在電子政務中的應用首先需要政府擺脫思想束縛，轉變思維方式，要從“政府1.0時代”步人“政府2.0時代”或“3.0時代”，“政府2.O時代”的特征是以公眾為中心，強調的是“服務導向”，這與建設服務型政府的目標是一致的，政府不再是內部封閉式管理社會，而是以公眾需求為導向，制定公共服務。“政府3.0時代”則是以每個公民為中心，強調是“參與導向”或者“互動導向”，鼓勵政府與公民之間的互動，這也契合了公共治理的目標和價值，公共治理模式就強調了公民的責任意識，鼓勵公民積極地與政府互動，參與政府的管理中，而韓國政府在2013年就開啟了“政府3.0時代”。大數據時代需要政府實現信息的公開和共享，不能再以自己為中心，停留在以前的思維階段。

（二）配套大數據電子政務發展的法律措施

在國家制定的大數據產業發展戰略中已經明確了我國大數據發展的總體目標，也提出了國家層面的宏觀措施，其相應的法律措施也應該同步推進。有學者認為國家不因急于制定政策條例來引導大數據的發展，而應該“讓子彈飛一會兒”，先讓其自主發展一段時間，由市場決定其發展狀況。這嚴重忽略了大數據產業潛在的風險，我們不能否認我國大部分產業政策是失敗的，所以大數據產業的發展還是需要法律來規范的。首要的配套法律就是關于信息安全保護的，要使電子政務平臺的數據安全受到法律的保護；其次是要制定政府信息公開的法律制度，使政府信息公開的內容、程序法律化和標準化，讓公眾了解到并不屬于政府隱私的信息，實現數據的最大化效用。

（三）整合電子政務平臺資源，發展“一站式服務”

電子政務的一個優勢是民眾獲得政府信息的便利性，比如醫療衛生服務信息可以全部在衛生與計劃生育的相關部門網站中直接獲得。在現實中統計部門的網站是公眾獲取信息最多的渠道，但是統計部門的統計信息類別眾多，部分統計數據還沒有整合到相關的部門網站中，使得公眾在獲取某一方面的信息時卻需要來回在多個政務網站上進行檢索。所以政府需要規范電子化政府建設的標準，統一規劃，加強縱向間和橫向間的信息整合，同時必須及時更新政府網站的信息。我國正在大力推進“簡政放權”，進行行政審批制度的改革，注重“一站式服務”，在電子政務領域也要追求“一站式服務”，優化電子政務平臺的界面、合理設置信息的檢索分類，增強政府信息的可獲得性和便利性。

（四）擴展大數據電子政務的業務范圍

目前大數據電子政務業務應用的最廣的領域是政府的公共安全管理和政府采購，尤其在政府采購方面，許多地方都建立了統一的政府采購平臺，采購項目的招投標過程幾乎全部在平臺上完成，增強了政府采購的透明度。而政府決策、政府人事、行政審批、政府監管等都是可以擴展的電子政務業務。信息技術的發展消除了地理距離的限制，使得政府在決策時可以增加決策主體，降低決策成本，而利用智能化的大數據技術分析數據則可以輔助政府進行決策，增強決策的準確性。在信息社會，政府對市場和自身的監管難度加大，所以必須使用大數據進行政府監管，尤其要加強大數據對市場的監管，建立統一的市場監管平臺，以降低監管成本。

（五）注重政府信息化與政府改革的整合

政府的改革是全局性的，需要多個方面整體推進，我國政府過去行政改革的成效不高的重要原因在于只注重組織結構的改革，而沒有將政府職能轉變結合起來，忽視了其他方面的改革。總體說來政府的改革的層面包括結構層、工具層和價值層，工具層指的是政府治理的方式和方法，而電子政務的建設就屬于這一層次，用科技的手段改革政府，所以在進行電子政務建設的同時還要注重組織結構的改革，政府和公務人員管理理念的轉變，將政府信息化整合到政府管理之中。在政府管理中，不能依靠信息技術被動的等待信息的到來，而要注重主動的獲取信息，實地調研和考察仍然是現時代了解實際情況最準確的方式。

（六）建立和完善政府電子政務績效評估機制

政府電子政務如果缺乏相應的績效評估機制就只是流于形式，直接導致了地方政府電子政務建設積極性不高，電子政務平臺信息更新不及時。所以必須建立和完善一套政府電子政務績效的評估機制。對部分考核指標進行量化和細化，設置諸如信息更新率、政府受理信息公開申訴率、政府答復率等考核指標，規范和統一電子政務的發展。同時推崇“標桿管理”方式，把發展得好的案例引入到其他地區，推進電子政務的協調發展。