財政支出中的扶貧投入及其效果

袁月 饒海琴

摘 要：2017年黨的十九大召開，會議指出，我國的社會矛盾已經轉變為人民對美好生活的需要與不平衡、不充分發展之間的矛盾。政府再次強調了全面脫貧的目標，繼續鼓勵精準扶貧，實現脫真貧、真脫貧。目前，我國扶貧脫貧工作取得了歷史性的成果，但是巨大的財政支出和扶貧脫貧的成果不完全匹配、地方脫貧的進展跟不上經濟的發展，種種現象暴露了政策的問題。新的形勢、新的發展對監管提出了更高的要求。在此關鍵的時期，政府需要放慢腳步，分析財政扶貧資金的使用效率及效果，加強監管，腳踏實地，以科學的手段、人文的關懷譜寫扶貧新篇章。

關鍵詞：財政支出；扶貧政策；監管；發展

中圖分類號：F812.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）20-0131-02

引言

2015年，黨和國家制定的“十三五”規劃提出，實現我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，同時解決區域性整體貧困。目前，我國的扶貧計劃也取得了階段性的勝利，進入最后的脫貧攻堅時期。2012—2016年，我國脫貧人口數年年遞增，2016年貧困人口總數比2012年下降了56%，比2015年下降了22%。取得如此大的成果固然值得高興，然而背后巨大的財政支出同樣需要關注。2016年，李克強總理宣布，中央財政扶貧資金投入增長43.4%，2017年財政部僅扶貧專項資金就投入了861億元。不相匹配的投入與結果反映了資金使用效率低下等問題。在后續的政策扶貧中，政府不僅需要繼續增加資金投入，更要加強監管，發展科技，開發優質的扶貧項目。最重要的是，政府應結合貧困地區的實際情況，使資金得以充分有效的利用，使貧困地區能夠充分脫貧致富。

一、財政扶貧支出

（一）財政支出

2017年，財政部預算中央財政扶貧專項資金860.95億元，同比增長29.08%。1986—2017年，財政支出增長了44倍，凈增長842億元。

我國的財政扶貧政策可以追溯到20世紀80年代。1987—2016年，政府先后出臺了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要》等，幫助貧困地區脫貧致富。從2015年開始，財政扶貧支出突增，2015年后財政扶貧資金每年凈增長200億元。結合我國政府的工作，2015年，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上強調要增加投入，此后，扶貧財政支出年年遞增，漲幅近30%。

根據2016年中國農村貧困監測報告，以2015年扶貧財政資金撥款為例，1 897.1億元扶貧資金主要來源于扶貧貼息貸款（15.29%）、財政專項扶貧資金（23.31%）、低保資金（18.27%）。資金主要流向農業（9.08%）、林業（5.36%）、畜牧業（5.37%）、村通公路（14.63%）。可以推斷，目前中國扶貧的主要產業依舊以農林牧業為主，缺乏新興產業；村通公路的持續支出則反映了貧困地區的基礎設施建設依舊有待改善。政府仍然需要關注基建情況，只有貧困地區的基建基本完成，人民的生活質量才能初步保證。在十九大的指引下，現階段的政府扶貧工作不僅要把重心放到減少貧困人口規模上，更加要改善貧困地區人民的生活水平，提高人民的幸福指數。

（二）貧困人口及貧困指標

2016年，我國貧困人數在現行標準下（2010年標準）下降至4 335萬人，比1978年下降了82.66%，總人數減少了20 665萬人。《中國扶貧開發報告2016》指出，改革開放以來，中國實現了“迄今人類歷史上最快速度的大規模減貧”。而在2007年，學者提出了多維貧困指標，對全球的扶貧事業提出了更加綜合性的測評指標。隨后的2015年，世界銀行宣布調整國際貧困線。國際對貧困人民的關注越來越多，中國的扶貧工作已經對世界的扶貧工作產生了巨大的影響。在此情況下，我國的貧困標準線也應與世界接軌，這也是我國近兩年走向世界，獲得更多話語權的需要。

現階段，我國貧困標準線采用的是2010年的標準，即每人每年2 300元，2010年不變價。我國統計局每年根據農村居民生活消費價格指數，進行更新。目前我國的貧困標準線的測算建立在兩個假設上：貧困標準中的食品支出滿足小康生活的需要和食品支出占貧困標準比重的60%。

根據中國國家統計局的計算標準，用FE表示食物消費支出，TE表示總消費支出，H表示家庭特征，D表示地區特征，ZF為食物需求線，NF為非食物需求線。

則FE=f（TH，H，D）

當TE=ZF，低貧困線ZL=ZF+NF

當FE=ZF，高貧困線ZU=ZF+NF=TE

按照現行食物熱量需求，ZF為每人每年1 498元，NF為1 302，因此貧困線為2 800元，換算為美元，為每人每天1.15美元（2017年11月匯率）。

2015年10月，世界銀行將國際極端貧困線從1.25美元上調至1.9美元，按照購買力平價計算。世界銀行的計算方式是取全球15個最窮國家的平均值，而發展中國家的中位線是每人每天3.1美元。

雙方指標不同，代表含義也不同。國際貧困線指的是每天消費水平低于1.9美元的人，強調1.9美元的購買力。而中國的貧困標準線指的則是在2010年的標準下，每年收入低于2 300元，即每天收入低于6.3元人民幣。國家扶貧辦負責人表示，經過換算后，2016年中國的貧困標準線高于國際貧困標準線，為每天2.19美元。然而，基于我國發展程度，貧困標準線應該比照英美等發達國家，參考世行建議值3.1美元左右。

隨著經濟的迅猛發展，國際社會在衡量貧困時，收入已經不是唯一的參照值，人民的生活水平、健康、醫療設施等逐漸成為制定貧困標準的考量因素。2007年，經濟學家提出了多維貧困指數（MPI），綜合了貧困標準指數和人類發展指數。MPI從三個維度即健康、教育、醫療水平以及10個指標加權測算貧困。根據《2014年人類發展指數》，中國的多維貧困指數為0.023。與傳統貧困指數相比，MPI更加考慮到貧困人民的個體需求，旨在進一步提高貧困人民的幸福感，但同時多維貧困指數對國際脫貧工作提出了更高的要求，需要政府對貧困原因作更深入的分析。

二、貧困的原因

（一）地理原因

2015年我國貧困人口多聚集在中部、西部以及民族八省，因此地理限制是脫貧最大的阻礙。

中部地區以四川省為代表。主要地理限制在于中部地區地勢較高、多山脈，不利于軌道交通建設，同時較多的山脈相比平原不利于農業的發展，再加上地質問題，災害頻仍，雖然有發達的旅游業，但是夏天易發生滑坡，危及當地居民生活的同時，也不利于經濟的發展。產業的發展需要平穩的運營，人民的生活更需要穩定的環境。

西部地區以甘肅省為代表，主要問題在于氣候。西部地區多干旱少雨，非常不利于農業發展，即使在現代科技的輔助下，依舊出現水土荒漠化、鹽堿化等問題，再加上土地脆弱、風沙嚴重，西部地區的科技農業面臨很大的挑戰。就發展產業而言，西部地區地廣人稀，需求不足，缺乏強大的經濟拉動力。

民族八省的主要致貧因素除了上述問題，還在于宗教文化信仰。因為各民族宗教信仰以及生活方式差異很大，協調統一地進行經濟、科技發展非常困難。尤其是多個民族聚集地，如何團結不同的民族發展共同經濟需要人民更多的溝通和思考。文化差異有時比地理氣候更難克服，一方水土養育一方人。相比較東部發達地區人民的主動謀求發展，西部地區人民表現出對安穩生活的偏好。除此之外，有些民族省（區）例如新疆，接近祖國邊疆，存在較大的安全隱患。

（二）收入構成

根據統計，貧困地區人民的收入構成中，財產性收入占比較低，2%左右。黨的十八大提出，要增加人民的財產性收入占總收入的比重。區別于勞動收入，財產收入是按照資本、技術等要素分配，發達國家財產性收入占比達到40%。財產性收入之間的差距導致了貧富差距擴大，而2008年的危機后，由于各國采用低利率的貨幣政策刺激經濟，結果刺激了資產價格，各國的分配方式逐漸表現出按資產價格分配的特征，擁有更多資產的富人將在資產價格上升時變得更加富有。

（三）教育及醫療

目前貧困地區醫療普及率在90%以上，高于初等教育的普及率。在全國教育普及城市中，最低的是內蒙古，只有25.3%。教育公平是社會公平的基礎，若貧困地區人民的文化水平達到平均水平，人民的知識和力量會拉動整個地區的經濟。同時，受過培訓的人民也能彌補發達城市勞動力市場的不足，為國家經濟的發展貢獻力量。近年來，政府為了提高貧困地區的教育水平，積極推進雨露計劃等。但是政府更加要注重學生的生活質量和就業能力。我國目前的教育水平是4%左右，而國際發達國家則達到了5.1%。對于貧困地區，一方面，政府要頒布政策，強制要求人民接受教育；另一方面，國家可以幫助貧困地區人民到發達城市進修，鼓勵他們通過學習建設家鄉。

醫療情況總體略好于教育，貧困地區的覆蓋率已經達到了90%以上。吉林、西藏兩省（區）衛生站的比重最低，低于80%。海南省的衛生站比重雖然有84.7%，但是擁有合法行醫證的比重只有67.6%。醫療水平直接關系到人民的身體健康，而身體健康是脫貧致富的前提條件。醫療的發達程度不僅體現在衛生站的數目上，更加體現在醫生的質量上。因此，貧困地區在推進醫療硬件設施建設的同時，更要引進醫務人員，甚至可以結合雨露計劃，培養當地人成為醫護人員，增強醫療軟實力。

三、建議

（一）增加資金投入，加強審計

前文提到，地理氣候問題是脫貧的最大阻礙。要想克服這一阻礙，政府應當作為領頭人，增加資金在貧困地區投入的比重，大力發展科技，靠科學技術解決地理氣候因素問題。資金到位后，后續的審計問題也需要重視。根據2016年審計署公布的關于40個貧困縣的審計報告，約有2.99億元資金未發揮效益或形成損失浪費。審計同樣發現，有8.43億元扶貧資金長時間閑置，最長的閑置時間超過15年。由于缺乏優質的項目或是無法將優質的項目發展起來，貧困地區政府往往閑置資金，甚至將資金挪用到政府開支、管理費用等，這些舉措都嚴重地違反了相關規定，造成資源的浪費。因此，在投入資金后，政府還需重視資金使用前的審核和使用中的監管，對于未用完的扶貧資金予以沒收，減少資金挪用現象。

（二）建立全面的網絡教育平臺，縮小教育差距

目前中央實施了雨露計劃，以彌補貧困地區教育資源的不足。除了繼續推進雨露計劃的實施，政府還應建立科學系統的培養人才的機制，加強監管，一方面讓貧困地區的人民接受與發達地區相同水平的教育，一方面提高機制的有效性，真正讓貧困地區人民通過自身能力帶領家鄉脫貧致富。考慮到人力成本以及網絡的普及率，對待欠發達地區可以實施遠程教育，建立類似慕課之類的網絡教育平臺。

網絡教育平臺的搭建以及運作可以參考國外的Coursera和OCW。中國也可以鼓勵名校帶頭錄制公開課，向社會共享資源。網絡授課和線下學習相結合，不僅可以幫助貧困地區學生更好地適應電腦等高科技產品，還可以找到興趣所在，因為網絡課程比學校課程更加豐富。隨著社會的發展，信息的公開度大大提升，教育資源欠發達地區的學生可以通過自學等途徑彌補自身教育的不足。

（三）創新思維，發展科技

科學技術是第一生產力，科技推動產業發展，發展科技是政府工作永遠不變的重心。在扶貧工作中，政府應該有意識地把科學技術和扶貧結合起來，提高貧困地區的科技水平，用先進的科技彌補客觀環境的不足。

科技同樣可以應用于精準扶貧。如何規避問題，尋找個性化的解決方案，是精準扶貧工作中最大的難點。創新的思想、科技的手段有助于打開扶貧新思路，實現最大化脫貧。縱觀歷史，人類經濟的巨大飛躍都有科技革命作為基礎。政府應當鼓勵全體人民尤其是貧困地區人民大力創新科技，不僅要精準扶貧，更要科技扶貧、可持續扶貧。

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