將財政資金關進制度的籠子里

文丨整理報道

近日，新華社受權發布了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。這一體系的建立必將對財政資金的使用產生深遠的影響。

預算績效管理的必要性

根據財政部門的統計，2017年全國包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的四本預算收入合計超29萬億，支出合計超31.5萬億，收支差額達到2.5萬億元。

早在2003年，從中央到地方，各級政府對財政預算支出資金就開始了績效管理的嘗試，對規范各級財政支出、提高支出效果起到了一定的積極作用。

但由于制度尚不完善，績效理念缺乏，使得財政預算資金的使用出現重支出、輕績效的現象。一些地方政府認為只要把錢花出去了就行，至于究竟產生了什么樣的效果反而并不在意。還有一些地方有了錢卻不知該怎么花，讓寶貴的財政資金躺在賬上睡大覺。比如，審計署今年在對145個貧困縣扶貧審計的過程中，就查出違紀違法、損失浪費、管理不規范等問題金額占抽查資金的比例有6.35%，其中追回或盤活扶貧資金5.32億元。

此外，目前的預算績效管理尚未實現全覆蓋，如政府債務、政府和社會資本合作（PPP）、政 府投資基金等政府投融資活動以及政府采購、政府購買服務等領域，有效的績效管理體系尚未建立起來。比如，審計署的審計結果顯示，截至2017年底，中央部門所屬事業單位的4900余戶企業中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經營預算范圍。

盡管近年來預算績效管理工作取得了明顯進展，但一些地方和部門仍然存在“重投入輕管理、 重支出輕績效”的意識，尚未形成“講績效、重績效、比績效、用績效”的社會氛圍。

同時，績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金、貫穿預算管理全過程，一些領域財政資金低效無效問題仍然較為突出。“花錢必問效，無效必問責”的追責問責機制不健全，績效管理對中央部門和地方預算的約束力不足。

此外，地方預算績效管理工作進展不均衡，東部和部分中部地區改革力度較大，個別地區進展緩慢。地方預算績效管理呈現“上熱下冷”局面，省級層面態度比較積極，工作推動較為有力，大部分市縣改革動力不足，工作相對薄弱。

《意見》的出臺正是為了讓有限的財政資金用在“刀刃”上，花該花的錢，花可花的錢，將財政資金的使用關進制度的籠子里。

針對《意見》的出臺，許多網民紛紛發表自己的看法。

網民“鄭涌”表示，我國預算績效改革進行了長時間的實踐探索，已經走入一個更高的平臺。不過，目前預算績效管理中還存在績效理念薄弱、績效管理和預算關系割裂、責任不明確等問題。為使績效真正有用和有約束力，意見明確提出硬化預算績效管理約束，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責。

“當前，積極的財政政策如何發力？一個大方向是抓好財政支出績效，優化財政支出結構，將有限的財政資金用好。實際上，在財政支出上我們有很多潛力可挖掘。”網民“劉小川” 說，此次意見旨在破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效。

意見將績效管理關口前移，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制。

網民“曹堂哲”認為，事前績效評估機制能夠通過前端發力，為我國財政資金的使用把好第一道關口。預算和績效“雙監控”，有利于及時調整預算執行過程中的偏差，避免出現資金閑置沉淀和損失浪費，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

網民“王澤彩”表示，績效是政府預算的邏輯起點與終點，財政是國家治理的基礎和重要支柱。全面實施預算績效管理是一項長期的系統性工程，需要不斷在實際工作中落實，在實踐中發展。

全方位、全過程、全覆蓋

財政部有關負責人表示，預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，是規范政府行為的有效手段。一個國家政府的治理能力如何，在很大程度上取決于預算管理水平。

預算績效是衡量政府績效的主要指標，本質上反映的是各級政府各部門的工作績效。《意見》 聚焦解決當前預算績效管理存在的突出問題，力爭用3—5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能提升。

《意見》從3個維度詮釋了全面實施預算績效管理的內涵：

全方位。中央和地方各級政府全面實施預算績效管理，形成政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算全方位績效管理格局。

全過程。將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督各環節，實現預算和績效管理一體化。對新增重大政策和項目實施事前績效評估，強化績效目標管理，做好運行監控，開展績效評價，加強評價結果應用。

全覆蓋。將績效管理覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并延伸至政府投融資活動。

“當前，積極的財政政策如何發力？一個大方向是抓好財政支出績效，優化財政支出結構，將有限的財政資金用好。實際上，在財政支出上我們有很多潛力可挖掘。”上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川說。

同時，《意見》要求，要完善預算績效管理流程，制定預算績效管理制度和實施細則，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，使預算績效管理有章可循、有規可依。明確預算績效管理責任主體，提出權責對等原則，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權。同時，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。

“建立預算安排與支出績效掛鉤機制，可以防止部門利益綁架財政安排。”中國財政科學研究院院長劉尚希認為，在部門利益作用下，財政資金安排的規則約束就容易扭曲，出現重資金分配而輕績效管理現象。有的部門為了爭取部門資金，不注重規劃、可行性研究，什么錢好申請就申請什么，導致資金與業務脫節。要建立機制，對項目部門項目進行績效評價，評價結果公開，倒逼預算部門改進管理方式。

“財政資金面臨資源有限性與需求無限性之間的矛盾，這就要求財政資金使用做到效用最大化。”劉尚希表示，實施全面績效管理，要有效解決辦事和花錢“兩張皮”問題。花錢只是手段，辦事才是目的，財政資金使用必須圍繞功能目標統籌各主體的活動和行為，形成財政資金充分、有效使用的良性循環。

如何建立長效機制，從整體上提高財政資源配置效率？意見將績效管理關口前移，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制。財政部門要加強新增重大政策和項目預算審核，必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。“事前績效評估機制能夠通過前端發力，為我國財政資金的使用把好第一道關口。”中央財經大學副教授曹堂哲說。

為了保障績效目標如期保質保量實現，意見明確將實施預算和績效“雙監控”，即各級政府和各部門各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，發現問題要及時糾正。“通過開展‘雙監控’，不僅有利于及時調整預算執行過程中的偏差，避免出現資金閑置沉淀和損失浪費，而且有利于及時糾正政策和項目實施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。”財政部有關負責人解釋說。

不僅如此，對于預算執行情況以及政策、項目實施效果，還將建立績效自評和外部評價相結合的多層次績效評價體系。對此，財政部有關負責人表示，通過建立多層次績效評價體系，不僅能夠落實部門和資金使用單位的預算績效管理主體責任，推動提高預算績效管理水平，而且能夠全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果，促進提高財政資源配置效率和使用效益。

有效發揮預算績效管理激勵約束作用是此次改革成功實施的關鍵。為使績效真正有用和有約束力，意見明確提出硬化預算績效管理約束。具體措施包括明確責任約束和激勵約束。財政部要完善績效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必追責。