城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式實(shí)踐與研究

崔蘭

【摘 要】加強(qiáng)城軌基礎(chǔ)設(shè)施投資已成為是國(guó)家調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要措施之一，隨著國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，改善城市交通狀況，倡導(dǎo)智慧交通、綠色出行，打造以城軌交通為主的現(xiàn)代公共交通體系成為城市發(fā)展的潮流，為中國(guó)軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)提供了發(fā)展空間。我國(guó)軌道交通建設(shè)過(guò)程中存在著資金需求量大、融資渠道困難、資金周轉(zhuǎn)率低等問(wèn)題，為了有效解決諸多問(wèn)題紛紛提出引入社會(huì)資本PPP項(xiàng)目。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；軌道；交通

一、ppp模式對(duì)軌道交通行業(yè)的應(yīng)用價(jià)值

城市軌道交通項(xiàng)目從基礎(chǔ)建設(shè)到地鐵車輛運(yùn)行周期長(zhǎng)，投入資金龐大，并且屬于當(dāng)?shù)氐恼袨椤⑼顿Y回收期長(zhǎng)，政府參與整個(gè)過(guò)程，因此與歐美國(guó)家相比未能實(shí)現(xiàn)真正的商業(yè)化。從早先流行的BOT到PPP新形式，鼓勵(lì)政府提交經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高資金回收?qǐng)?bào)酬率，具體的應(yīng)用價(jià)值分析如下：

1.減少政府資金壓力

軌道交通行業(yè)具有周期長(zhǎng)，投資大等特征，為了環(huán)節(jié)資金需求與公共需求之間的緊張關(guān)系，政府有必要主導(dǎo)引入多元化的投資機(jī)制，加快工程建設(shè)進(jìn)度，提高資金使用效率。ppp模式能夠幫助政府減輕資金壓力，并且彌補(bǔ)政府資金缺陷。

2.提升社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)力

通過(guò)提升社會(huì)投資人資金應(yīng)用價(jià)值，從而可以為整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施周期提供持續(xù)激勵(lì)；借助社會(huì)投資人的創(chuàng)新能力和專業(yè)資源，穿早出更加具有創(chuàng)造和效率性的高質(zhì)量服務(wù)；可將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移具有風(fēng)險(xiǎn)控制能力的社會(huì)投資人；促使社會(huì)投資人和政府投資人對(duì)成本和封信進(jìn)行長(zhǎng)期、全面靠，從而爭(zhēng)取以最低成本創(chuàng)造出最優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

該模式通過(guò)經(jīng)偵該驅(qū)動(dòng)模式的應(yīng)用打破了傳統(tǒng)壟斷格局，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)的有效利用，并大幅度的提升了資產(chǎn)價(jià)值。

二、城市軌道交通PPP模式試行案例

最早使用該模式的英國(guó)，在20世紀(jì)80年代政府資金緊缺的背景之下，鼓勵(lì)相關(guān)交通部門通過(guò)私人運(yùn)營(yíng)企業(yè)參與其中提供相應(yīng)的服務(wù)提高了經(jīng)營(yíng)效益。

目前，國(guó)內(nèi)的北京地鐵4號(hào)線、深圳地鐵四號(hào)線均采用PPP模式，得到了不錯(cuò)的成效，同時(shí)也有一些項(xiàng)目從計(jì)劃到實(shí)行困難重重，處于多年擱置狀態(tài)例如成都**號(hào)線ppp項(xiàng)目公司組建案例。

北京地鐵四號(hào)線是我國(guó)第一個(gè)正式運(yùn)用PPP模式，引入社會(huì)資本運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。該項(xiàng)目運(yùn)用PPP融資模式有效緩解了當(dāng)?shù)卣馁Y金壓力，并且實(shí)現(xiàn)了軌道交通行業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)主體的多元化，通過(guò)社會(huì)資本引入、市場(chǎng)部門的參與，促進(jìn)了管理和服務(wù)水平，還提升了技術(shù)水準(zhǔn)。北京地鐵4號(hào)線在研究PPP模式上具有典型意義，體現(xiàn)了新的融資模式打破了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境的創(chuàng)新價(jià)值，促進(jìn)整部和市場(chǎng)達(dá)成一致目標(biāo)，緩解債務(wù)壓力的同事完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

根據(jù)相關(guān)資料概算，北京地鐵4號(hào)線的項(xiàng)目工程投資建設(shè)總體劃分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：其中A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%。A部分由已成立的4號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由通過(guò)市場(chǎng)化方法組建的特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

特許經(jīng)營(yíng)公司是在PPP項(xiàng)目中通過(guò)審批取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的公司。在北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中的PPP特許經(jīng)營(yíng)公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)公司按照2：49：49的出資比例組建。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許經(jīng)營(yíng)公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。根據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)測(cè)算，在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，按8%的回報(bào)率計(jì)算，新建地鐵項(xiàng)目30年財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額，約占項(xiàng)目總投資的30%，約46億元。實(shí)際上，該項(xiàng)目的回報(bào)率超過(guò)了8%，達(dá)到了10%左右。

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目之所以采用PPP模式投資運(yùn)營(yíng)，不僅是為了解決融資問(wèn)題，更深層的目標(biāo)是引入先進(jìn)的管理機(jī)制，打破行業(yè)壟斷，提高行業(yè)效率和政府監(jiān)管水平，更有通過(guò)產(chǎn)權(quán)的變化帶動(dòng)體制機(jī)制的變化的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量。

三、難點(diǎn)分析

1.政府主導(dǎo)作用過(guò)度，社會(huì)企業(yè)力量薄弱

政府主導(dǎo)的債務(wù)融資模式有著資金籌措程序簡(jiǎn)便、到位快等優(yōu)點(diǎn)， 對(duì)滿足當(dāng)前我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市軌道交通的迫切需要、緩解財(cái)政建設(shè)資金不足等方面起到了積極作用。但這一模式存在的問(wèn)題是， 如果城市軌道交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法成功構(gòu)建城市軌道交通的盈利模式，城市軌道交通項(xiàng)目未來(lái)的還本付息還將由政府以財(cái)政資金或者劃撥土地等資源的方式解決，無(wú)法從根本上解決城市軌道交通堅(jiān)實(shí)運(yùn)營(yíng)資金短缺的問(wèn)題。

2.投融資規(guī)劃的重要性

從金融機(jī)構(gòu)或投資人的角度來(lái)說(shuō)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)的訴求無(wú)可厚非， 畢竟投資不是做慈善，誰(shuí)都不希望虧損。真正的投資行為，應(yīng)該是在較為確定的投資環(huán)境下，通過(guò)機(jī)構(gòu)自身的市場(chǎng)運(yùn)作能力，調(diào)動(dòng)各方資源達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)。重力所說(shuō)的“投資環(huán)境”，即包括政策環(huán)境，也包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還包括基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配套環(huán)境。

3.存在各種風(fēng)險(xiǎn)

第一，法律保障體系不健全。因?yàn)榉杀Ｕ象w系的不健全，國(guó)家會(huì)不斷優(yōu)化現(xiàn)存法律法規(guī)，也會(huì)不斷頒布新的法律法規(guī)，在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于已有項(xiàng)目不一定是好事，因?yàn)樾骂C布的法律法規(guī)可能會(huì)影響到項(xiàng)目合法性和合同的有效性，如果真的發(fā)生這種情況，可能會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。我國(guó)現(xiàn)存法律、法規(guī)中缺少對(duì)已簽訂合同的PPP項(xiàng)目的保護(hù)，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國(guó)性的有關(guān)PPP的立法。

第二，審批因素。PPP項(xiàng)目因?yàn)閷徟鷨?wèn)題所導(dǎo)致的成本增加、簽約時(shí)間延后的情況是很常見的，造成這些問(wèn)題的原因卻往往是政府的官僚作風(fēng)、審批的流程不規(guī)范。比如青島威立雅污水處理項(xiàng)目就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)于PPP融資的認(rèn)識(shí)有所局限，項(xiàng)目陷入不斷地談判，談判過(guò)程不斷被拉長(zhǎng)導(dǎo)致簽約時(shí)間不斷延后增加了項(xiàng)目的簽約成本。并且當(dāng)?shù)卣畬?duì)市場(chǎng)價(jià)格并不熟悉，在這種情況下雙方簽訂了項(xiàng)目合同，在合同中的污水處理價(jià)格高于一般市場(chǎng)價(jià)格，在后續(xù)的合作中，政府發(fā)現(xiàn)此問(wèn)題后又要求重新談判以此來(lái)降低價(jià)格。該項(xiàng)目的管理公司利用政府對(duì)于PPP融資的專業(yè)知識(shí)不足的缺陷來(lái)簽訂不平等合同以謀取利益，導(dǎo)致在后續(xù)的合作中不斷談判，使得政府不斷將決策時(shí)間拉長(zhǎng)，反而使自身落入困境。

第三，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)在合同中不切實(shí)際地簽訂一些條款以吸引社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目。但在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，這些不切實(shí)際的條款是不可能讓政府履行的，這就直接導(dǎo)致合作方的利益受損。

第四，項(xiàng)目收益無(wú)保障。某些基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建成后，政府或者投資人出于當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施不足以滿足公眾服務(wù)的需求等原因，新建或者改建新的項(xiàng)目與原項(xiàng)目形成實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)

四、總結(jié)

由于城市軌道交通具有投資金額大、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)， 決定了現(xiàn)階段多地?cái)M實(shí)施的城市軌道交通項(xiàng)目難以實(shí)行完全意義上的產(chǎn)業(yè)化， 不可能采取完全形式上的“民有民營(yíng)”模式；而多地軌道交通沿用傳統(tǒng)意義上的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式對(duì)政府財(cái)政造成了很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)， 直接導(dǎo)致軌道交通項(xiàng)目建設(shè)困難、運(yùn)營(yíng)效率低下等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)外城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)， 在城市軌道交通項(xiàng)目中采取多元化的投融資模式， 積極吸引社會(huì)資金， 可以大大減輕政府財(cái)政投資壓力， 并提高城市軌道交通運(yùn)營(yíng)效率。

【參考文獻(xiàn)】

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