村莊規劃調研階段村民參與方法優化策略研究

張晨 肖大威 黃翼 陶金

摘要：村莊規劃尊重村民意愿，重視村民參與已成為普遍共識。規劃調研中準確把握村民意愿是規劃的根本前提，客觀有效的調研數據對規劃具有方向性引導，但是，現階段調研中的參與主體、方法、過程及步驟均存在很多問題，導致村民參與“量質雙低”的現實困境。本文在剖析村莊規劃調研階段村民參與現實問題的基礎上，結合珠海東澳島漁村規劃實踐經驗，針對性地提出參與主體協同化、調研步驟有序化、入戶問卷一體化的村民參與方法優化策略，通過“上下結合”的入村入戶方式，“駐村觀察-入戶問卷訪談-小組討論”的調研步驟，“走家串戶”式的問卷訪談方法深化村民參與，提高調研質量，增強村莊規劃落地性。

關鍵詞：村莊規劃；規劃調研；村民參與；東澳漁村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.011 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2018）10-0067-06 文獻標識碼：A

Villagers Participation Method Optimization Strategy During Village Planning Research Period： A Case Study of the Fishing Village in Dongao Island， Zhuhai

ZHANG Chen， XIAO Dawei， HUANG Yi， TAO Jin

[Abstract] It has become a common consensus that the village planning should pay more attention to the participation of villagers and respect the wishes of them. Accurately grasping the wishes of villagers in planning and research is the fundamental premise of planning. The objective and effective research data is the directional guidance to the planning. However， there are many problems in the participant， method， process and step of investigation and research at this stage， leading to the participation of villagers appears problem in quantity and quality. Based on the analysis the realistic dilemma of villagers participation and combined with the practical experience of fishing village planning in Dongao Island， Zhuhai， this paper puts forward the villagers participation method in the following aspects： the participation of main body work together， the orderly investigation and the integration of interviews and questionnaires. Through optimizing the research methods to deepen the villagers participation， improve the quality of research， and enhance the quality of village planning.

[Keywords] village planning； planning research； villagers participation； village in Dongao island

引言

2008年施行的《城鄉規劃法》中第十八條明確規定，“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色”。2016年的“一號文件”更是重點強調開展村民自治實踐的重要性，賦權于民。這為村民自主管理村莊事務，自由表達意愿提供了良好的政策環境和法制基礎。在村莊規劃中，尊重村民意愿，開展廣泛村民參與已成為普遍共識，但在實際規劃過程中，村民自主發表意愿的機會較少，尤其在現狀調研階段，村民參與仍存在“形式化”傾向。

調研是村莊規劃的前提和基礎，調研階段的村民參與實質是一個民意調查過程，其反映問題的真實性和有效性對規劃編制和實施具有重要引導作用。已有學者就這一問題開展研究，從村莊規劃中村民參與的認知和意愿[1]、村民參與的形式[2-3]、參與方法[4-5]等方面進行多角度探討。但是，具體到現狀調研中的村民參與方法，許多研究中往往只是簡略提到發放調研問卷、選擇性入戶訪談及村民座談會等一般性的村民參與方法[6-7]，這些方法在村莊背景中是否能夠真實反映村民訴求，具體細節要如何因地制宜的優化方面缺少詳細闡述。

現狀調研階段的村民參與旨在廣泛收集村民意愿，實現從“形式參與”到“實質參與”的轉變[8]，注重村民參與數量，提高參與質量。因此，在具體的村莊規劃調研中，村民參與方法還應進一步深化、細化和優化，提高其適應性和針對性。本文以筆者參與多項廣州村莊規劃實踐為基礎，總結當前村莊規劃調研階段村民參與在參與主體、參與方法、參與的流程中存在的現實困境，并以東澳島漁村規劃調研實踐為例，嘗試探索廣泛性村民參與方法的優化策略。

1 村莊規劃調研階段村民參與的現實困境

村莊與城市相比具有一定的特殊性，村民在參與意識、文化程度、生活習慣等方面均與城市居民差距較大。當前的村莊規劃調研中的村民參與往往忽視村莊實際現狀和村民自身情況，造成村民參與數量不足、數據失真、反饋信息質量低的現實困境。

1.1 參與主體的“量質缺失”

村民是村莊的“主人翁”，也是村莊規劃基本的利益主體[9]和重要的參與主體。規劃調研應堅持“民意導向”的原則，尊重村民的規劃主體地位[8]。而反觀現階段的村民參與，卻出現參與主體“量質缺失”的困境。

首先，從“量”來看，參與調研的村民數量和比例均嚴重偏低。在實際的現狀調研中，通常采用與村委溝通、召開村民代表大會及發放問卷、入戶訪談等多種形式來促進村民參與，總體構成“村委會—村代表—農民”的分層參與模式[10]，一定程度上加強了村民參與的廣泛性。但若以參與人員比例作為衡量標準進行對比分析，村民參與則整體呈現“倒三角”式的參與比例模型，即村委幾乎實現完全性的參與，村民代表次之，而村民的參與度最低，實質上并未實現村民的廣泛參與（見圖1）。從國家公布的“第一批全國村莊規劃示范”名單①中的規劃文本統計數據來看，僅有2個村實現入戶全覆蓋，其他多數村莊的入戶比例較低，發放問卷的比例也僅占村莊總戶數的一半左右。村民參與的數量不足造成其利益訴求未能充分表達，他們在不知不覺中“被規劃”了。

其次，從“質”的方面來看，村莊社會結構的“原子化”趨勢[11]導致其原有宗族解體，村莊從“大宗族”走向“小家庭”，村民逐漸喪失參與鄉村公共事務的積極性和主動性，參與意識不斷弱化，導致規劃調研中常出現村民消極對待、不配合調研人員工作或認為規劃無用、參與無用等負面思想。筆者在廣州部分鄉村調研時，就遇到有村民表示“鄉村規劃與自己無關，不接受訪談”或者“鄉村發展是村委和政府的事，自己的意見不能改變什么”等觀點。同時，村民對其作為參與主體在鄉村規劃建設中的主導作用缺乏認識，從相關調查數據來看，絕大多數村民認為鄉村規劃的主導力量是政府和村委[12]，自己對鄉村發展的決定權十分微弱，這給村民參與帶來多重障礙和不良影響。

1.2 參與方法的鄉村適應性弱

一般性的村民參與方法極易忽視村民的生產生活特點和各個村莊之間的差異性，對調研方式的有效性和實際結果的可用性未給予充分考慮，造成參與方法的鄉村適應性弱。

首先，采用發放問卷、村民自填的方式收集村民意愿，在無人協助的情況下，常因村民受教育程度偏低，對專業問卷的理解程度有限而出現其應付了事、錯填亂填的現象。據統計，我國初中及以上文化程度村民僅占總數的54.7%②，加之村莊面臨以知識精英和青壯年為主的結構性人口流失，留村村民多為老人和小孩，其參與填寫問卷的可能性較低。到2016年底，我國農民工總量28171萬人，占農業總人口的47.8%③。這表明，平均每條村莊幾乎一半的村民成為流動人口，往返于城鄉之間，規劃調研往往忽略這部分村民的利益訴求，發放問卷的參與方法在多數村莊（特別是空心化情況較嚴重的地方）缺乏一定的可操作性。

其次，抽樣入戶訪談環節中，對于如何進行抽樣、抽樣是否能體現廣泛的村民意愿均沒有統一的標準。相較于發放問卷，抽樣入戶訪談的村民參與比例通常較低。在我國，推動村莊規劃的編制通常是政府行為，村民參與也常采用“自上而下”的入戶訪談方式，即政府或村委陪同規劃設計人員入戶，由于規劃設計人員對村莊村民不甚熟悉，村委成為選擇訪談對象的主導人，其往往采取熟人策略，這無形中縮小了被訪村民涵蓋的范圍，極易造成反映問題不客觀、村民參與不全面的后果。同時，村民具有自身特殊的生產生活特征，如白天下地干活，傍晚才歸的務農作息習慣，因此，不同的訪談時間段和農忙農閑的季節性差異也會限定訪談對象的范圍，這些都是村莊調研實際操作中需要考慮的問題。

1.3 參與過程存在主客觀障礙

村民參與的積極程度和廣泛性還易受到來自村民自身畏懼心理、村莊地方方言、調研問卷的可讀性、訪談氣氛和問題的可接受度及鄉村文化禁忌等主客觀因素的影響，而這些因素容易被規劃調研人員忽視。王雷等在對江蘇省常熟市調研中發現，看不懂規劃的圖件和文字成為村民不愿意參與鄉村規劃的首要原因[1]。因此，通俗易懂的問卷內容和直接平實的溝通交談都能極大提高村民參與的意愿度。筆者在實際調研中，遇到因村委或鄉鎮領導的陪同入戶訪談，形成緊張氣氛，造成村民產生畏懼心理無法說明真實想法的情況。由此可見，選擇合適的入戶方式成為村民暢所欲言的關鍵。在實踐中，地方方言的阻礙影響村民與規劃師的順暢溝通，以粵語為主要交流方言的廣州村莊，多數村民表示有些詞匯表達無法用普通話說明，這導致村民因不會用普通話表述而放棄反饋某些意愿。鄉村傳統觀念認為女性不能拋頭露面的舊式文化習俗禁忌造成女性參與村莊調研的比例普遍偏低，以筆者在廣州市何屋村調研情況來看，被訪女性的比例僅占總被訪人數的15.6%，女性在調研中總體呈現意愿不強、消極回避的傾向。面對此類參與過程中的實際問題，規劃師應在實際調研中想方設法減少村民參與阻力，掃除主客觀障礙，為村民自由說明意愿、順暢表達想法創造更多機會（見表1）。

2 東澳島現狀調研階段村民參與方法優化實踐

東澳漁村位于珠海市萬山海洋開發試驗區東澳島東澳灣西北部，其所在的東澳島距離珠海香洲區30公里，處于萬山群島中部（見圖2）。東澳漁村是全島的政治、經濟和生活中心，村內現有居民65戶，共204人，漁村現狀建設用地3.3公頃。近年來，海島旅游不斷升溫為東澳漁村的旅游產業帶來新的發展機遇，村莊亟待通過改造升級應對由漁業向旅游業轉型的客觀要求。因此，規劃的現狀調研階段需精準詳細了解每戶村民的基本情況及村莊發展的真實訴求和改造意愿，這是實現漁村改造規劃編制、管理和實施的基礎前提。

項目組前期制定詳細具體的調研計劃，通過探索參與主體協同化、調研步驟有序化及問卷訪談一體化策略，優化村民參與方法，嘗試解決當前現狀調研階段村民參與中出現的諸多現實困境，實現入戶問卷訪談全覆蓋，每位村民都參與的目標，并獲取村民較為真實的意愿想法，從整體上提高村民意愿在村莊規劃中的具體落實度，增強村民對于村莊發展的實際決策度。

2.1 參與主體協同化

曹錦清曾提到，對于鄉村社會調查來說，第一個大問題是如何“入場”[13]，這是現狀調研需面對的首要問題。如何有效的入戶，減弱被訪村民的畏懼心理，促使其順暢表達、說明意愿是真正實現村民參與不可忽視的關鍵細節。

目前，村莊規劃主要由地方部門主導，而作為規劃編制步驟中的現狀調研也基本采用“自上而下”的管理體制，即由政府和村委安排陪同入戶，不僅無法體現鄉村“自下而上”的自治組織要求[14]，還會造成被訪村民陷入被動不能暢所欲言。針對此類問題，在東澳島漁村調研中，項目組采用參與主體協同化的村民參與優化策略，即在思路上由“自上而下”轉變為“上下結合”的調研人員工作組織方式。具體內容為：首先，在調研前期，由村委廣泛公布規劃人員入村調研的信息通知并選擇典型村民家庭引導入戶，發揮政府、村委的宣傳和牽線搭橋作用。此時，村委扮演了一個“介紹人”“中間人”的角色，搭建起規劃設計人員與村民之間溝通的橋梁，規劃師和小部分村民進行嘗試性互動。其次，在調研后期，規劃設計人員自主入戶，通過向村民表明入戶緣由，取得村民信任并與村民進行面對面交流溝通。同時，以鎮村干部座談會、村民代表大會等形式作為輔助，進行廣泛的村民參與（見圖3）。

對比傳統“自上而下”的村民參與方式，“上下結合”可有效減弱村民畏懼心理，充分發揮村民作為規劃主體的能動作用[15]，為村民順暢表達意愿和規劃師深入理解村莊提供條件。同時，規劃設計人員與村民建立良好的互信關系，溝通融洽，真正保證村民的參與權，激發他們民主意識的自我覺醒。

2.2 調研步驟有序化

廣泛的村民參與不僅需要拓寬村民參與的渠道，也需要規劃設計人員深入了解村莊，深刻理解村民的意愿和需求，通過規劃正確表達和反映村民訴求。村莊是村民長期居住生活的家園，是經濟、社會、文化和環境高度融合的共同體[16]，只有將各要素內容相互聯系，才能更好認知村民的想法和行動。與此對應，村莊規劃調研是對村莊系統性認識的實踐過程，有序的調研步驟可促進村民參與信息收集的過程性、連貫性和整體性，各步驟由淺入深、銜接得當，從而獲得完整度高、全面客觀的村民意愿。

因此，東澳島漁村調研實踐中，優化了以往現場踏勘、入戶訪談、發放問卷等調研步驟彼此割裂、分時分批、間斷進行的情況（見圖4）。依托于一段時間的駐村體驗，規劃設計人員讓自己成為村民的一分子，以事實本身的邏輯去體會村莊生活[6]，并將踏勘觀察、入戶問卷訪談和小組討論的調研步驟以日為周期進行循環反饋。具體步驟為：首先按照從村莊整體環境到部分要素的方式進行踏勘活動；其次，把訪談和問卷的環節合二為一，即采取面對面訪談并由規劃人員代填問卷的訪談方式；最后，通過小組討論對村民意愿和反映問題進行分析總結，并在第二天的調研訪談實踐中予以詢問或證實，從而提高村民意愿信息收集的準確度，增強規劃設計人員對村莊的認知程度。

同時，為擴大村民參與覆蓋范圍，給每位漁村村民提供參與訪談、發表意愿的機會，在時間安排上，項目組結合漁民早上收網賣魚、下午休息、晚上出海撒網捕魚的生活時間習慣，機動調整調研步驟。在一天的調研中，將踏勘觀察統一安排在上午時間，入戶訪談問卷調研則放在下午，小組主題討論放置于晚上進行，形成了“駐村觀察—入戶問卷訪談—小組討論”的有序調研步驟。這樣既可利用村民閑暇時間入戶，又可形成連貫的工作步驟，保證村民參與的數量和質量。

2.3 問卷訪談一體化

針對鄉村人口流失嚴重、調研問卷回收難、有效率低，問卷填寫人數不足等情況，調研應較多采用規劃人員結合問卷進行“走家串戶”式的訪談，即以村民口述，規劃設計人員代填問卷的形式進行“走訪式”入戶調查，提高訪談戶數比例，實現問卷訪談一體化。通過把訪談和問卷過程合二為一，問題的集中設計，解決村民看不懂或隨意填寫問卷的現實困境，提高調研資料的準確性和村民參與質量。同時，將外出務工的流動人員納入訪談范圍，采用“第二訪談會”等形式，召集分布較為集中的流動村民在異地進行訪談，對于流動距離較遠的村民可采用電話、視頻或電子問卷等形式。這樣不僅可以規避單純發放問卷出現調研結果偏差大的不良后果，而且擴大了村民參與的范圍（特別是文化水平較低的村民群體和外出務工人員），有效應對鄉村青壯勞動力流失的現實問題。

海島調研采取問卷訪談一體化方式——入戶訪談結合半結構式問卷（由規劃設計人員代填）。調研前期，對訪問問卷的內容進行細致設計，問卷共分8大類，每一類除基本信息外，還將村民意愿作為重點內容納入問卷（見表2）。為了提高村民參與訪談的心理接受度和理解度，在實際入戶詢問中，規劃設計人員根據村民對問題接受的難易程度進行提問，先易后難，組織好提問順序。同時，根據談話的主題偏向、現場互動氣氛及村民的回答等實際情況做出動態性調整，進行引導性提問，把較為抽象的問卷問題用具體生動的語言表達出來，若涉及敏感話題，盡量從村民愿意談論的問題入手，自然引導至敏感話題，以村民自主自愿為原則進行詢問，獲取較真實的村民意愿信息（見圖5）。而針對海島村民慣用粵語的習慣，項目組盡量安排懂粵語的人員作為主要提問者，并通過發放小禮品（以村民日常生活用品為主）和有獎問答等方式調動村民參與訪談的積極性，取得了較好的效果。

規劃組對居住工作在外地的戶籍村民采取當面約談、電話訪談和舉行座談會等多種形式。東澳島漁村大部分遷居居民集中分布在珠海香洲片區，針對這部分不在島居民，舉行小型座談會征求意見；而對于分布在廣州、珠海等廣東省城市的居民，采用當面約談的方式；對已在省外區域的村民，采用電話訪談的方式，最大限度擴展村民參與范圍，提高村民參與質量。

3 結語

村莊規劃調研中高質量的村民意愿收集與廣泛的村民參與，多途徑的參與方法息息相關。這需要規劃設計人員重視參與的過程性和有效性，從村民角度出發，制定更細致的參與方案和步驟，不斷完善村民參與的程序。文章從現階段規劃調研中參與主體、參與方法和參與步驟等方面出現的問題入手，并結合東澳島漁村現狀調研實踐，提出參與主體協同化、調研步驟有序化、問卷訪談一體化的村民參與優化路徑，詳細闡述漁村調研實現“戶戶全覆蓋，人人都參與”的參與全過程，以期為村莊規劃的村民參與提供一種可行性思路。

注：

①第一批全國村莊規劃示范由國家住房和城鄉建設部于2013年公布。

②統計數據來源：國家統計局第六次人口普查。

③統計數據來源：國家統計局《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》。

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