美國國家公園體系下的城鎮建設經驗與啟示

秦靜 曹琳

摘要：作為生態文明建設的重要內容之一，國家公園得到了越來越多的重視，服務國家公園的重要載體——門戶城鎮的建設與發展模式也亟待深入研究。而作為國家公園的發源地，美國國家公園的門戶城鎮建設具有良好的借鑒作用。文章選取較有代表性的兩個小鎮——杰克遜小鎮和圖薩楊小鎮，其發展階段、規模和模式代表了常見的兩種門戶城鎮類型。通過分析兩個小鎮的特征，尤其是在空間管控、生態保護、城鎮品質、旅游開發、社會公平及利益協作方面的做法，總結美國國家公園門戶城鎮發展的核心經驗。其經驗主要體現在平衡開發與保護的關系、平衡外來者與本地居民的關系、挖掘城鎮自身的特色及加強各主體間的相互協作等方面。這些經驗不僅涵蓋空間管控，而且涵蓋公共政策，而這正是美國門戶城鎮的核心優點，體現了其保護環境和以人為本的特征。總而言之，只有充分發揮國家公園作為公共產品的“正外部性”，克服其“負外部性”，協調和平衡“利益相關者”的利益，才能實現門戶城鎮的可持續發展，對我國國家公園的門戶城鎮建設和發展起到了良好的示范作用。

關鍵詞：城鎮建設；國家公園；空間管控；公共政策；杰克遜；圖薩楊；美國

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.016 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2018）10-0099-07 文獻標識碼：A

Experience and Enlightenment of U.S. National Parks Gateway Town Development

QIN Jing， CAO Lin

[Abstract] As an important part of the ecological civilization， the national park has been paid more and more attention. The important carrier of the national park， the construction and development model of the gateway town， is also urgently to be studied. As the birthplace of national parks， the gateway town development of American national parks has a good reference. This paper selects two representative towns， Jackson town and Tusayan town， whose development stage， scale and model represent the two common types of portal towns. Through the analysis of the characteristics of the two towns， especially in the aspects of space control， ecological protection， urban quality， tourism development， social equity and interest cooperation， this paper summarizes the core experience of the development of American national park gateway town. Its experience is mainly reflected in the relationship between balance and protection， the balance of the relationship between the outsiders and the local residents， the excavation of the characteristics of the town itself and the strengthening of the cooperation among the various subjects. These experiences not only cover the space control， but also cover public policies. This is the core advantage of the American gateway town， which embodies its environmental protection and human centered features. In a word， only by giving full play to the "positive externality" of the public products， overcoming its "negative externality"， coordinating and balancing the interests of the "stakeholders"， can the sustainable development of the gateway towns be realized， and a good demonstration of the construction and development of the gateway towns in Chinas national parks has been formed.

[Keywords] town construction； national park； spatial control； public policy； Jackson Hole； Tusayan； USA

引言

在生態文明建設的理念之下，探討實行“最嚴格保護”的國家公園周邊的“入口社區、特色小鎮”等村鎮建設具有重要意義。我國在國家公園的頂層設計中已經將門戶村鎮的發展納入其中。2017年中共中央辦公廳、國務院印發的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確了國家公園內“嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動”。《總體方案》里也提到“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮；周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源”[1]。顯而易見，正是由于國家公園“實行最嚴格保護”，限制了內部大規模的開發和建設，而周邊處在入口主干線上的村鎮正可以為國家公園提供充足的服務配套。這些村鎮可以依托國家公園得到充分的發展，同時也會受到國家公園自然保護的限制，它們之間存在著發展與保護的博弈。當前國內學術界對國家公園的研究較多，而對國家公園門戶城鎮的研究較少，但是隨著國家公園試點的鋪開，門戶城鎮的建設將成為需要研究的重要問題。

他山之石，可以攻玉，作為國家公園的發源地，美國的經驗具有一定的借鑒意義。根據統計，在距離美國國家公園約96.5公里范圍內的直接消費約150.7億美元，支撐了27.7萬個就業崗位，其中23.6萬個就業崗位就在靠近公園的門戶城鎮里[2]。美國國家公園的門戶城鎮也涌現出了較多知名的、發展較為成熟的小鎮，同時他們的發展中也遇到一些問題，其經驗和解決對策值得我國借鑒。

1美國國家公園門戶城鎮整體情況

1.1對門戶城鎮問題的重視

目前，美國共有59處國家公園，由內政部下屬的國家公園管理局運作。在國家公園發展的早期，通常認為保護和提升在國家公園邊界內的資源已經足夠。但是在過去的幾十年里，實踐越來越證明國家公園不能僅僅作為一個“孤島”生存，公園邊界外的活動和狀態同樣會影響內部資源的管理。其中既有負面影響，包括人口數量的增長導致的物種減少，空氣、水和噪音污染的增加，以及參觀者體驗質量的降低。也有正面影響，包括社區可以提供必要的參觀者服務、提供額外的教育機會、保護生態系統及提升景觀質量。因此國家公園的未來與門戶社區顯然是相互交織的。1998年9月國家公園管理局社會科學項目組出臺了《門戶社區的機遇：一個為農業地區門戶社區提供的聯邦項目指導手冊》，將聯邦政府為門戶社區的政策進行了梳理，涵蓋社區規劃、土地管理、文化資源管理、經濟發展、工作培訓、環境教育等方面，有力地促進了聯邦政府對門戶社區的支持[3]。

1.2門戶城鎮發展的整體情況

美國國家公園門戶城鎮涌現出了一批較為知名的旅游型、宜居型的小鎮[4]。筆者對參觀量最大的四座美國國家公園：大霧山國家公園、大峽谷國家公園、優勝美地國家公園和黃石國家公園，以及其主要門戶城鎮及居住人口數量進行統計（見表1）。

城鎮和公園在空間上相互依存、互相支撐，共享社會、經濟和生態的一些影響因素。在經濟上，城鎮為公園的參觀者提供了加油、食物和住宿等服務，依靠這些景點來維持他們的經濟。依托公園發展的旅游業提升了當地社區的土地價格。例如，鄰近黃石公園的土地價格在1981到1996年的15年間增加了330%。在大提頓國家公園的周邊，受地價提升帶來的房價影響，許多當地人生活在更遙遠的堤戈社區、維克托社區而不是杰克遜小鎮。生態影響包括流域管理，城市、野外環境的消防管理，以及噪音和空氣污染，這些是門戶社區和周邊景點共同關注的問題。因為這個共同的責任，管理機構往往形成與當地市政當局的合作伙伴關系。

2案例分析

杰克遜小鎮和圖薩楊小鎮是分別代表門戶城鎮發展成熟階段和初級階段的兩個典型案例。杰克遜小鎮是從南部進入大提頓國家公園和黃石公園的主要門戶城鎮，緊鄰89號高速公路，距離大提頓國家公園約20公里，距離黃石國家公園約100公里，同時它也是美國著名的度假休閑小鎮，人口規模達到1萬人左右，代表了發展較為成熟的門戶城鎮發展模式（見圖1）。圖薩楊小鎮是進入大峽谷國家公園主入口南緣的主要門戶城鎮，緊鄰64號高速公路，距離大峽谷國家公園約11公里，規模較小，人口約500多人，代表了發展處于初級階段的門戶城鎮發展模式（見圖2）。

2.1 全域開發管控

為了體現出生態環境和城鎮建設并重，兩個小鎮都實施了全域開發管控的方式。其中杰克遜小鎮的做法更完善，它將保護生態環境，平衡環境、社區和經濟作為發展理念，提出規劃的三大核心價值：生態系統管理、增長管理和生活品質，并實行空間的分類分區引導。首先，依據這三大原則將空間劃分為從嚴格保護區到度假區的十種類型，每種類型在面積、建筑高度、用途等方面均有限制和引導（見圖3、表2）。可以看到，杰克遜小鎮將建筑高度嚴格的限制在了3層及以下，并對野生動物棲息地、農業空間等進行了限定。其次，在規劃的總平面上，將整個小鎮分成兩部分，一部分是完整的鄰里社區，具體特征表現為高質量的設計、完善的市政設施、高質量的公共空間、多種多樣的住房類型、學校、兒童看護、商業、休閑和其他居民步行可達距離的生活服務設施，以及為所有交通方式提供安全的完整道路；另外一部分是鄉村地區，具體表現為野生動物棲息地及之間的聯系、優美的自然風光、農業和未開發的開放空間、基于建筑形態的景觀、有限的獨棟住宅發展及最小的額外非住宅發展。規劃將全域劃分為16個小的特色區域進一步實施細化管控，保障小鎮中心持續的活力，引導大部分增長處于現有基礎設施和服務集中的區域，這部分僅占私有土地的7%，以此來保障開放空間的品質。圖薩楊小鎮由于土地面積較小，規劃的深入程度不如杰克遜鎮，但是它的規劃也覆蓋了鎮區及周邊的地區[5]（見圖4）。

2.2加強生態保護

杰克遜鎮的生態保護措施主要體現在兩方面，一方面是保護開放空間，鼓勵野生動物棲息地、野生動物遷徙走廊保持非發展狀態，保護農業土地空間，鼓勵鄉村發展高品質開放空間。在野生動物遷徙走廊不得已被隔斷的情況下，也會采取積極的補救措施。例如，高速公路修建以后，把鹿群遷徙的路阻斷了。為了保護野生動物，就在杰克遜小鎮附近建立了一個麋鹿保護區，讓麋鹿不用再越過高速公路就能在此過冬。另一方面是保護景觀資源，如維持自然的天際線、維持對于鄉村景觀必不可少的廣闊山坡和前景，維持自然地形，盡量減少人造地形，以及維持暗夜星空等等。因為星空、銀河是星球文化和自然遺產的重要組成部分，而如今在世界的絕大多數地方，人們都面臨著每時每刻都在失守黑暗夜空的嚴峻問題。因此在自然資源占主導的國家公園附近除了為公共安全、為人行道提供必要的照明外，其他非必要照明將嚴格被限制。圖薩楊小鎮也是類似的情況，雖然面積較小，它仍立志于建設成為一個在環境保護方面的世界級模范社區，將現存自然資源的保護和水資源、廢水、固體廢物方面的技術創新應用置于較高的優先地位。

2.3 提升小鎮品質

門戶城鎮的美學品質和生活品質能夠吸引更多的游客駐留。杰克遜小鎮將品質提升作為發展的三個核心價值之一。首先，它于1894年成立，有較多歷史建筑遺存，并于2009年被命名為美國歷史社區。它在規劃中采用了總體規劃與城市設計相結合的辦法，在每個分區的發展指引中，引入空間的設計意向，并對街道界面、建筑形態都進行詳細的規定，有效引導了城鎮的風貌建設。圖薩楊小鎮作為發展歷史較短的門戶城鎮，其建筑形態相對缺失特色，但是它在規劃中也將合理的建筑設計、卓越的景觀設計、引導設立的標牌、公共藝術、公園建設作為提升主入口形象的重要方式。其次，門戶小鎮從初始形態到成熟形態呈現出從跨高速公路發展到偏心發展的規律。作為初始形態的門戶城鎮，圖薩楊小鎮的建設內容主要是為游客服務的商業設施等，簡單排列在高速公路兩側，對本地居民的公共服務配套重視不足，導致整個城鎮的社區感不強。而杰克遜小鎮從開始的沿161號公路發展到向東部延伸，已經形成不同形態、不同特色、各有強烈中心感的區域，城鎮品質更富有吸引力（見圖5、圖6）。

2.4 發展文化旅游

不同發展階段的門戶城鎮在文化旅游方面發掘的深度不同。杰克遜小鎮保障了對國家公園完善的旅游服務，自身也打造成為著名的旅游目的地。在對國家公園的旅游服務方面，杰克遜小鎮提供了便捷完善、品質較高的旅游服務設施，并根據高峰期的有效人口設計關鍵的基礎設施和服務設施。尤其是旅游交通服務，保證居民和游客可以安全、高效和經濟地使用多種交通方式進入鎮區及從鎮區進入國家公園。由于當前每年350萬的游客量主要是以機動車為核心的交通方式，從星星谷、懷俄明州、提頓谷、愛達荷州等地進入杰克遜小鎮的通勤車流也不斷增加，導致擁堵的情況越來越嚴重。杰克遜小鎮通過實施交通需求管理項目，并且鼓勵多人占有機動車，設立“完整街道”（即能夠同時為行人、騎行者、小汽車、貨車和通勤客車同時服務的街道），建立同時服務于居民和參觀者的南提頓地區快速公交系統，創造了一個安全、有效、相互連通、模式多樣的交通框架。杰克遜霍勒機場是重要的對外交通工具，它與美國12個主要城市都有直達航班，使杰克遜小鎮成為洛磯山脈可達性最強的度假勝地（見圖7）。

杰克遜小鎮在挖掘自身旅游潛力方面也頗有建樹。第一，它維持了鮮明的地域文化特色，營造了原汁原味的牛仔文化環境。從建筑結構、建筑外部裝飾、內部裝修、飲食服飾、牛馬行人、土特產和陳列室等均呈現出美國西部牛仔的風情，使得傳統的西部風情彌漫了整個小鎮。第二，它突破了旅游的淡旺季限制，維持了貫穿全年的旅游人氣。小鎮擁有一年四季可以娛樂的項目，如冬季可以在著名的斯諾基恩滑雪度假村滑雪，在國家麋鹿保護區看麋鹿，夏季則可以在蛇河漂流。

圖薩楊小鎮當前主要是完善為國家公園的配套服務。當前到大峽谷國家公園涵蓋航空、鐵路、穿梭巴士等多樣化的交通方式。大峽谷國家公園機場于1965年開放，目前已經是州內第三繁忙的機場。大峽谷鐵路最早建成于1901年，由于機動車的興起和州際高速系統的使用于1968年關閉，之后于1989年重新恢復使用，用來服務國家公園。自此，大峽谷鐵路一直帶領著游客踏上神奇的旅程。它不再只是一種交通方式，而是通過回溯時間，帶領游客到達地球上十分令人驚嘆的地方。火車的內部裝飾和表演都充滿著濃郁的西部風情。國家公園方面也積極與小鎮進行交通對接，在3月到9月的旺季期間會提供從圖薩楊小鎮到公園南緣游客中心之間的免費穿梭巴士。此外，由于夏季旅游高峰季經常導致鎮中心的擁堵，公園于2007年增加了更多入口、鼓勵繞行，并進行預付票促銷，這些都一定程度上減少了擁堵。在自身旅游方面，圖薩楊小鎮發展水平較低，設施較少，目前正在呼吁對地域文化和歷史，如原住民和本地民族人士等的關注。

2.5 注重社會公平

社會公平問題尤其是住房問題是門戶城鎮普遍面臨的問題。杰克遜小鎮在減少經濟對房地產的依存度、為本地人提供良好的公共服務設施及提供足夠的可負擔住房等方面做出了一定的成績。由于優美的自然環境、豐富的度假設施、便利的交通區位及名人效應等，杰克遜小鎮聚集的第二居所房東越來越多，住房價格越來越高，經濟對房地產的依存度也越來越高。這樣對本地人產生了一定的“擠出”效應，很多居民選擇在小鎮以外的其他地區通勤。在過去的25年里，杰克遜小鎮土地價格增長的速度遠高于本地工資的增長。房屋的中價位從1986年的中位數工資的354%增長到2010年的中位數工資的1400%。相應的，通勤人員占人口的比例從10%增長到33%。由于第二居所的房主在一年內大部分時間并不在鎮里居住，而本地人逐漸被“擠出”，小鎮的“社區感”受到了嚴重的損害。于是小鎮提出追求更加可持續發展的經濟，將旅游作為經濟持續發展的基礎，逐漸減少對房地產發展的依存度。同時，提供多樣化的工人住房，使至少65%的本地雇員可以生活在本地，以保持多樣化的人群結構以及他們之間的互動，保障珍貴的社區感，同時也可以減少長距離通勤對于生態系統的影響。此外，小鎮還為本地居民提供了優良的公共服務設施，如圣約翰醫療中心提供了卓越的醫療保障，懷俄明州中心學院杰克遜分校提供了良好的教育機會等。

住房問題，特別是為季節性雇員提供的住房對于圖薩楊小鎮來說也是一項重要的議題。根據鎮中最新的統計數字，64%的人居住在預制裝配式房屋，13%的人居住在宿舍，還有11%的人居住在公寓。由于小鎮的工作具有較強的季節性特征，淡旺季的雇員數量不同，因此小鎮也在積極探索更為可持續的、宜居的模式。

2.6協調多主體利益

聯邦政府的各個部門、本地政府的各個部門及私人之間的利益協調是門戶城鎮需要統籌的重要議題。杰克遜小鎮是提頓郡政府所在地，其中只有3%的土地是私人擁有（約7.64平方公里），97%由聯邦政府或州政府所有。這97%的土地包括黃石公園、大提頓公園、國家麋鹿公園和布麗吉—提頓森林公園，均是不同的主體。圖薩楊小鎮也是類似的情況，規劃研究范圍內96%的土地屬于國家公園管理局（14%）和國家林業局（72%），2%的土地由亞利桑那州交通局控制（大峽谷機場），只有2%的土地是私人所有。這些不同主體都有各自的規劃、管理政策和操作措施，他們的一些舉措會對小鎮產生一定的影響。例如國家公園管理局正在為大峽谷國家公園提供一個新的總體規劃，這個規劃將把一些功能和服務從大峽谷搬遷至圖薩楊小鎮。類似的，林業管理當局也與小鎮有著持續的互動。它不僅為小鎮居民提供了關于自然的教育機會，而且它規劃的一些大型項目也會征求本地居民的意見。

3案例啟示

可以看出，美國的門戶城鎮在為國家公園服務方面具有重要的、不可替代的作用。他們根據區位、歷史和資源條件有著不同的發展階段。而我國未來的國家公園門戶城鎮建設，也將是類似情況，不能一概而論。而且美國對于門戶城鎮規劃非常重視，全面管理城鎮空間、風貌等物質形態，并將公共政策置于重要的地位。整體來說，美國國家公園門戶城鎮對我國的啟示主要有以下幾點。

3.1平衡開發與保護的關系

開發與保護體現了國家公園不同方面的“外部效應”。國家公園對門戶城鎮的旅游帶動作用可視為國家公園的“正外部性”，對門戶城鎮開發的限制可視為其“負外部性”。因為村鎮的發展代表了地方利益，開發的目的是為了取得社會和經濟福利；而國家公園保護的目的是為了保證地球能夠永續開發利用并支持所有生物生存的能力，代表了國家層面的利益。例如圖薩楊小鎮正在尋求擴張的機遇，但是環境保護的壓力將對城鎮開發具有一定的制衡作用[6]。在平衡這個關系中，規劃的作用尤其重要，尤其是實行全域管控的方式，不僅對城鎮空間，也是對生態空間進行統一的管理。

3.2平衡外來者與本地居民的關系

當前越來越多的高收入、高資產的中年或者老年夫婦，不再選擇大城市郊區而是選擇環境優美的小鎮作為第二居所或者度假屋，國家公園的門戶城鎮往往有條件成為這種優美小城鎮。這種趨勢在我國的城鎮發展中也會越來越明顯。在這種背景下，小鎮不僅要保障為旅游者的配套服務設施，而且要保障本地居民的住房權利、充足的公共服務設施及提供多樣化的住房，避免房地產化造成的社區感的喪失。

3.3挖掘門戶城鎮自身的特色

門戶城鎮應在服務國家公園的基礎上，將自身打造成為旅游目的地。事實上越來越多的參觀者尤其是帶著孩子的游客，選擇將門戶城鎮作為娛樂的主要區域。小鎮發展成為旅游目的地，首先要充分挖掘地域文化特色，提升小鎮的形象。其次，能夠提供豐富多樣的貫穿全年的活動，縮小淡旺季的人流差異，強化過夜經濟，反過來也能推動國家公園在淡季游客量的上升。

3.4加強各主體間的相互協作

國家公園、交通部門和門戶城鎮的本地社區是“利益相關者”，它們之間應該加強協作。建議公園的管理者定期與社區管理者碰面，交流從廣告宣傳到交通等有關事宜。公園與社區的本地學校緊密合作，將國家公園作為學校孩子們的課堂，讓孩子們從小就學習如何保護公園的資源，把公園作為他們生活的一部分。另一方面，門戶城鎮也應積極主動銜接其他主體，在規劃、安全保障等方面提供有效協助。

4結語

門戶城鎮是國家公園體系下城鎮建設的重要類型，是充分體現國家公園“外部效應”的一種城鎮類型。美國的經驗對我國國家公園門戶城鎮的發展具有重要的借鑒意義，主要體現在精細化的全域空間管控、人性化的公共政策管理及開放性的系統合作等方面。它們既有與一般小城鎮發展類似的方面，也有作為國家公園門戶城鎮特殊的方面。雖然我國國家公園門戶城鎮在土地屬性、運行制度等方面與美國有所區別，但是美國的大部分經驗具有較強的普適性，值得我國積極學習，以進一步探索出更符合國情、更可持續的國家公園門戶城鎮發展模式。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.建立國家公園體制總體方案[Z]，2017.

[2]劉輝亮.美國國家公園與門戶城鎮的建設經驗與啟示[J].中國工程科學，2016，18（5）：100-108.

[3]Steer K， Chambers N. Gateway opportunities： A guide to federal programs for rural gateway communities[M]. National Park Service， Social Science Program， 1998.

[4]Kurt Repanshek. National Park Gateway Towns Sprinkled Through List Of Top 100 "Best Small Towns" [EB/OL]. （2018-06-15）[2015-06-09]. https：//www.nationalparkstraveler.org/2015/06/ national-park-gateway-towns-sprinkled-through-list-top-100-best-small-towns26706.

[5]Jackson/Teton County Comprehensive Plan [EB/OL].（2018-06-15）[2014-08-01]. http：//www.tetoncountywy.gov/722/ Comprehensive-Plan.

[6]Laurel Morales. Growing The Grand Canyon： Tiny Tusayan Wants To Expand [EB/OL]. （2018-06-15）[2014-08-01]. https：// fronterasdesk.org/content/9736/growing-grand-canyon-tinytusayan-wants-expand.