英國脫歐公投的法律分析

景凱洋

摘要：英國脫歐事件沸沸揚揚地持續了很長時間，目前英國與歐盟就脫歐談判進入到了實質性階段，人們的關注也將告一段落。對于該事件，人們可能更多的是討論和分析脫歐對英國本身及歐盟的影響，以及對其他國家的影響，尤其是對中國、美國、俄羅斯等大國的影響，也更多的是集中于政治、經濟領域，而法律領域卻沒有獲得人們更多的關注，或者說了解的并不是很深。本文從法律視角來探究英國公投事件，并與其他國家和地區的公投事件進行比較，以期對公投這一做法有更進一步的了解。

關鍵詞：脫歐；公投；代議制；直接民主

一、公投的背景

英國于2016年6月24日宣布其關于是否繼續作為歐盟成員國的全民公投結果，52%的選民選擇了退出歐盟，英國脫歐已成定局。但此次公投不具有正式的法律效力，英國必須適用《里斯本條約》第50條啟動歐盟早已規定的脫歐程序，并在程序啟動的兩年內與歐盟及各成員國之間進行談判協商，才能有望在達成廣泛共識的基礎上實現真正的脫歐。

英國脫離歐盟這一行為本身所引發的憲法問題，涉及行政權和立法權、國家對外事務和對內事務、中央政府和地方政府等的各種關系。脫歐公投是否符合法律程序，應當是我們關注的重點。

二、公投的法理依據

公投作為一種直接民主的形式，越來越廣泛地運用到一國的重大事項決策中，尤其是在英國，公投有愈演愈烈之勢。此次的脫歐公投雖與之前的北愛爾蘭、蘇格蘭等地的獨立公投的性質不完全相同，但就公投作為一種決策方法來說，英國歷年的公投事件反映了公投在英國民主政治中的重要性。

民主在西方世界談論的較多，全民公投似乎可以將民主體現得淋漓盡致，但其結果卻讓人懷疑。獨立公投與國家主權會產生沖突，例如最近的西班牙加泰羅尼亞地區的獨立公投；而此次英國脫歐公投與主權關系不大，爭議最大的可能就是公投的合法性問題以及公投結果的效力問題。

（一）國內法基礎

在現代西方國家，許多都通過國內法賦予本國內某些民族“自決”的權利，允許某些民族通過行使自決權來表決重大事項，例如宣布獨立，各國普遍的條件是所有公民通過投票表決同意與否，所以說全民公投是行使自決權的先決條件。例如，上一次蘇格蘭公投的法律依據是基于英國首相戴維·卡梅倫2012年簽署的“愛丁堡協定”，通過限制主權國家的國內法，支持自決，為蘇格蘭獨立公投提供了法律依據。

此次脫歐公投，本是以卡梅倫為首的英國政府同歐盟進行討價還價的籌碼，卡梅倫在上臺之初為了迎合民意，許諾英國民眾擁有公投決定是否脫離歐盟的權利，當然，卡梅倫內閣是以當時的形勢做出的預估，他們判斷公投脫歐的可能性不大，所以可以利用公投對歐盟施壓，以實現英國最大的利益。可最后的結果卻令人大跌眼鏡，卡梅倫引咎辭職，留下一堆爛攤子。撇開這些復雜的政治因素不談，單從法律層面上來分析脫歐公投的法律問題。

（二）歷史依據

英國脫歐進程是在2016年6月23日舉行的公投及其結果出來后啟動的。然而在英國的憲法安排中，公民投票仍然是一種不常發生的現象。過去的英國公投包括1975年，2011年等，主要是關于歐洲經濟共同體和議會成員選舉制度的改革問題，在英國國內引起了很大的爭議。此外，聯合王國在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭擁有整個地區的公民都有資格來投票表決自己的意愿，主要是因為關于每個地方的法律地位是平等的，不存在任何特權。與2016年的公投一樣，這些公投通常是由法律規定的，其中一些法律明確了公投的法律后果，而另一些法律則含糊不清。在最高法院不接受英國脫歐大臣的意見的問題上，英國的大法官們不認為2015年的法律是預先授權了英國可以脫歐，而且其堅稱公投及其結果是僅僅具有咨詢性，不具有法律意義上的強制約束力。

（三）司法裁決

英國最高法院的裁決是英國法律中公投的法律性質最好的例證。英國的政治力量在幾場競爭后，承認公投是憲法問題，是中央政府的保留權力，但公投的法律后果是不確定的。關于蘇格蘭獨立公投、英國中央政府和蘇格蘭政府的法律后果的爭議通過政治協議解決。也就是說，中央政府已同意推動議會立法，允許蘇格蘭脫離英國，準許蘇格蘭獨立公投。但當時的問題是，如果公投通過，蘇格蘭政府和蘇格蘭人民是否可以合法脫離英國，而中央政府拒絕遵守。英國最高法院在裁決歐盟2015年公投法案時明確表示，任何政治力量在英國希望在未來實現其何種政治目標，通過全民公決投票的法律后果必須受到法律的約束。當然，公投的結果將極大地加強政治主張的民主合法性，如果英國中央政府不信守承諾，雖然在法律理論是可行的，但其政治代價必然是非常巨大的。

三、對英國的影響

（一）司法權的變化

由于英國屬于英美法系，而歐盟屬于大陸法系，在法律淵源、審判模式、法律形式、法律思維等方面存在著根本的不同，雖說兩大法系一直有相互借鑒和交流融合的趨勢，但在短時期內，兩大法系有著自己獨特的司法模式。兩國民眾的法律思維也深受各自法系的影響，對于英國加入歐盟以后，在接觸不同的司法制度時，往往會產生許多問題，甚至沖突。歐盟實行高度的一體化，從最早的經濟一體化到后來逐步實現貨幣一體化、司法一體化等。這也給英國的法律適用帶來了很大的問題。因為歐盟法院有權對其成員國的各級法院依據歐盟法律做出的司法裁決進行司法審查，而英國由于是典型的判例法，二者的兼容存在很大的問題。英國脫歐后，歐盟法院將不再擁有對英國法院審查的權力。同時，這意味著英國將要重新與歐盟各個國家簽署相互之間的法律協議。可以預見，英國與歐盟之間關于承認和執行相互之間判決的雙邊與多邊條約將會大量簽署。

（二）相關法律需要重新修訂

英國加入歐盟后，各個成員國之間在政治、經濟、軍事、外交等各個方面進行深度融合，歐盟有自己統一的議會機構、外交機構、司法機構、軍事機構，更為重要的是，歐盟一直在制定統一的法律，涵蓋各個法律部門，當然這些都是建立在歐盟是一個統一的整體，各個成員國都遵守約定的前提下。現在，隨著英國脫歐進程的加快，之前引入到英國國內的歐盟法律處于十分尷尬的地位，英國民眾和法官可能已經適應和習慣了相關相關歐盟法律規定。如果說一下子清空那些已經引進的法律，可能會造成整個社會的不適應，也不利于社會穩定。尤其是在脫歐進程并不是十分順利的情況下，相關法律的修訂一定要適度、適時，同時也要制定一系列的配套措施。

（三）對代議制政體的影響

眾所周知，英國是典型的代議制民主，即間接民主。選舉制度也是以間接選舉為主要方式，上下議院的議員也是從全國不同選區選舉而來。每個議員都是代表各自選區的意志，進而對國家事務進行表決，而公投這一表決方式則是典型的直接民主，每個公民都能直接投票，表達自己的意愿。這也是對英國政體的不小挑戰。直接民主的初衷是好的，因為間接民主制度下，選出的代表在參與國家事務的表決時，其所代表的利益可能與選民的利益不一致，甚至相沖突，所以只有自己代表自己進行表決，則可以避免這一弊端。但是問題的關鍵在于，直接民主尤其特定的適用范圍，如果是人口特別少的國家，可以實行直接民主；但是現在大部分國家人口都十分多，實行直接民主，很大程度上會造成效率低下，社會混亂，甚至引發沖突，這個國家和社會陷入無序狀態。所以說直接民主一般只適用于某些特殊事項，并不是說一切事情都由全民投票決定。這種直接的民主方式是人民自決權的一種特殊程序選擇，屬于民主憲政范疇。從本質上說，直接民主不是對代議制民主的否定，而是對代議制民主的補充。因此，要實現高質量的民主憲政目標，就必須處理好間接民主與直接民主的關系。

四、結語

英國脫歐已成既定的事實，這一事件在全球一體化和區域一體化不斷加強的今天，給全球局勢造成了很大的沖擊。全民公投是一柄雙刃劍，從目前來看，它確實使英國成功地脫離了歐盟，而且是以一種合法的方式，至少從形式上來說是合法的。但是英國國內的公投可能會有愈演愈烈的趨勢，蘇格蘭、北愛爾蘭的獨立呼聲一直從未間斷。所以，只有進一步地研究公投制度，分析其背后的法律問題，才能更好地解決問題。

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