鄉村振興戰略下農業基礎設施PPP模式研究

張夢玲 劉玨君

[摘 要] 2017年在黨的十九大的報告中習近平就“三農”問題提出了鄉村振興戰略，與此同時，各地公共私營合作制（PPP模式）農業基礎設施項目加速落地帶來了巨大的“乘數效應”。而如何將PPP模式應用于農業基礎設施之外，并且通過政府引導、各方合作融資、養殖戶自籌等來化解利益沖突，實現利益均衡，從而帶來經濟效益和環境效應具有很強的現實意義。本文以政府與市場關系為視角，通過對四川省首例PPP模式推進畜禽糞污綜合利用試點的實地調研進行案例分析，剖析政府、私人資本與農村發展各自在市場中的關系，探討糞污綜合利用的特色做法，以提出具有建設性的改進建議，為農村養殖糞污綜合治理提供新的路徑。

[關鍵詞] 鄉村振興；PPP模式；糞污綜合治理

[中圖分類號] F323.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）31-118-2

1 畜禽養殖污染及治理研究概況

隨著農村的發展，畜禽養殖污染已成為農村重要的污染來源，嚴重污染環境。而我國的地方政府大多數處于嚴重的財政赤字狀態，因此，與傳統模式相比，公共私營合作制（Public-Private-Partnership，PPP模式）在我國鄉村振興發展過程中起著重要的作用。如何采取有效的綜合防治措施，推進畜禽糞污資源化利用技術的運用，實現生產發展、生態環境友好是目前急需要解決的重要問題。研究該現象的影響及治理措施引起了學者的關注。通過對近年來國內相關學者們研究的關注，現將相關研究情況梳理如下。

1.1 關于畜禽糞污影響研究

洪書海[1]認為農村普遍存在畜禽飼養場與農戶居住地相連，并且動物衛生存在隱患，極易引發疫病散播流行和污染隱患；王小芬[2]認為豬場排放的廢棄物污染著周邊環境，必須對其進行無害化處理。

1.2 關于畜禽糞污治理研究

劉子瑜[3]構建了家庭農場豬糞污農業綜合利用適應性評價體系，并以該評價體系從經濟、社會和生態3個角度對我國不同地區家庭農場“豬糞污-果林”模式的適應性進行評價；李政琨等[4]提出采用沼氣智能管理處理畜禽糞污。

1.3 PPP模式在畜禽養殖污染治理的運用

通過對國內相關主題研究的梳理發現，由于研究主題的限制，對個體養殖戶關注較少，且所見案例只是從建設、運行管理及資金籌措上進行簡單闡述。正因此，本文基于“多元化治理理論”即政府、合作伙伴和養殖戶入手，以四川省蒲江縣PPP模式推進畜禽糞污資源化利用為例，采用PPP模式大力推進畜禽糞污資源化利用的試點，整合政府、養殖戶、種植戶三方力量，來解決個體養殖戶在糞污治理過程中生產效率低、產品質量差、耗費成本高等問題，并嘗試提出破解治理困境的對策，以達到四川省大面積農村糞污治理的目標[5-6]。

2 案例分析——蒲江縣實施背景及做法

蒲江縣糞污綜合治理模式是四川省首個試點，以此為研究案例在經驗總結和問題分析上具有重要價值。

2.1 案例介紹

蒲江縣位于成都平原西南緣，是全國生豬調出大縣，常年存欄生豬45萬余頭，年產糞污約120萬m3。蒲江縣養殖戶規模小、數量多，以散戶和專業戶養殖為主，糞污收集成本高，因此污染物只能就近排放，對生態環境造成不良影響，或者環保部門關停并轉養殖戶無力處理的養殖場，從而影響當地就業情況。

2014年，四川省農業廳和財政廳確定蒲江縣為首批PPP試點縣（區）之一。同年，蒲江縣選取6個鄉鎮開展試點工作，以沼渣沼液等畜禽糞污綜合利用產品經銷權為基礎，以政府采購依法公開選擇合作伙伴，以沼肥異地還田利用為主要形式來處理糞污，走出一條農牧結合、種養循環、培肥地力的生態農業發展之路。

2.2 特色做法

該研究在農業部“一控兩減三基本”的基礎上完成，蒲江縣的具體實施情況分“兩步走”：①蒲江縣公開遴選轉運合作社26家，種養運三方分擔費用，將污染源變成肥田寶；②以土壤為中心，從北京市中關村引來嘉博文公司，把肥、藥、機、循環、檢測和監測等綠色關鍵技術有機結合，建立起‘5+1綜合服務體系。主要包括選擇合作方、購置車輛、建設畜禽沼液貯存池、建設管理和監督體系。

3 多中心治理理論分析

多中心治理理論由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，該理論認為“人們無需要求一個唯一的權力中心來控制其余部分。只要將所有權力中心限制在一個可實施的憲法范圍內操作，那么就能保持一個多中心的秩序。”即在市場、國家間，公共產品多元化供給，各主體之間相互配合，以達到公共產品配置最佳狀態。因此，采取PPP模式來進行農村糞污治理，有利于推動當地生態環境改善和提高政府部門的廉潔高效。

蒲江縣糞污治理通過引進合作伙伴，簽訂相應的特許經營協議承擔風險，提升農業污染治理的整體效率；通過政府發揮財政帶來的撬動效應，畜禽養殖廢棄物利用項目投資需求大、融資難的問題得到解決；通過“政府補貼+養殖戶支付+種植戶自籌”的方式來處理和利用的畜禽糞污，帶來了極大的經濟效應和環境效應，市場、政府和國家三者各司其職，從融資、設計到運用，實現公共產品供給的較好配置，改善環境。

但是，蒲江縣畜禽糞污綜合利用畢竟還處于試點階段，在運行過程中仍存在如對政府依賴性較強，政府、合作伙伴和養殖種植個體戶三者之間的投融資比例分配不合理等問題，需要進行相應的防范。

4 蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式實施建議

4.1 激發民間有效投資活力，促進經濟持續健康發展

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實施過程中，政府是主要的被依賴對象，責任主體在沼肥運轉中資金的缺乏以及能力技術的欠缺，都需要政府加大支持力度。因此，社會資本助力現代農業創新發展應積極采取相應措置。規范存量資產有序盤活，創造民營企業給予投資的機會，補短板項目建設主要通過回收的資金實現，提高民營企業融資能力；鼓勵民間資本的農業投資實行多元化，對農村新產業、新業態發展形成支持，建立民間資本與農戶的股份合作等緊密利益聯結機制[7]。

4.2 構建多元化投融資新格局，健全投入長效機制

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實施過程中，政府、合作伙伴和養殖種植個體戶三者之間的投融資比例分配不合理。因此，需要構建投融資多元化的新格局，建立健全長效投入機制，建立健全財政投入穩定增長機制。堅持在國家固定資產投資中把農業農村作為重點領域，以保障總量有增加；加強宣傳教育，充分調動農民參與積極性；保障農民的主體地位，鼓勵農民和農村集體經濟組織自主籌資籌勞開展村內基礎設施建設。

4.3 完善建設管護機制，保障項目長期發揮效益

蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式作為四川省首個啟動PPP模式推進畜禽糞污綜合利用試點沒有可借鑒的實例，因此要多方位查漏補缺，努力完善制度，總結經驗并加以改進。完善投資回報機制，提高民間資本參與農村農業發展的積極性；逐步建立風險防控與識別體系，完善風險防控與分擔機制，對保險機構根據農業項目建設、運營及后續維護的需要加大支持力度。

綜上，通過分析蒲江縣畜禽糞污綜合利用的特色經驗，對糞污治理推動鄉村振興有著豐富的理論意義和實踐價值。首先，試點的開展實行要富有科學性和實踐性，應體現“以人為本”和“因地制宜”的原則；其次，要根據基層政策實施的環境來探索合適的農業治理道路；最后，任何一項試點的推廣要想發揮普及性效應，必須注意前期制度的嚴密設計以及后期實施過程中配套政策的跟進與落實。

參考文獻

[1]洪書海.農村畜禽飼養場糞污資源化利用建議[J].中國畜牧獸醫文摘，2018（4）：164-165.

[2]王小芬，彭有義.農村規模化養豬場糞污危害與處理措施[J].黃岡職業技術學院學報，2014（6）：109-111.

[3]劉子瑜.家庭農場豬糞污農業綜合利用適應性評價體系建立及其在“豬糞污-果林”模式中的應用[D].廣州：華南農業大學，2016.

[4]李政琨，康凱.采用沼氣智能管理處理畜禽糞污技術探討[J].農業與技術，2016（6）：138.

[5]Günther Fischer，Tatiana Ermolieva，Yuri Ermoliev，et al. Livestock Pro-duction Planning Under Environmental Risks and Uncertainties[J].Journal of Systems Science and Systems Engineering，2006（4）：399-418.

[6]谷曉明，邢可霞，易禮軍，等.農村養殖戶畜禽糞污綜合利用的公共私營合作制（PPP）模式分析[J].生態與農村環境學報，2017（1）：62-69.

[7]張學昌.農業基礎設施投資的PPP模式：問題、框架與路徑[J].農村經濟，2016（9）：98-103.