黑龍江省高等院校行政成本與績效研究

田立強

[摘 要] 基于黑龍江省高等院校行政成本與績效內涵，結合其現狀，發現黑龍江省高等院校行政成本與績效管理存在行政人員和機構規模龐大，行政成本負擔較重，績效管理效果不理想等問題，其原因是多方面的，高?？梢詮倪m度行政成本，強化行政成本意識，以及加強相關制度建設等方面，降低黑龍江省高校行政成本，提高高校行政成本使用績效。

[關鍵詞] 黑龍江??；高等院校；行政成本；行政成本績效

[中圖分類號] F230 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）08-0009-02

一、高校行政成本與績效內涵

（一）高校行政成本含義及特點

高校行政成本是指高校行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、時間、空間、信譽、權威等有形的、無形的資源總稱。從狹義上來說，高校行政機構運行需要消耗資源，如辦公設施、人員工資等，這部分行政成本不會帶來經濟效益；從廣義上來說，高校行政成本包括高校行政決策所付出的代價。因此，高校行政成本是高校提供教育服務時所需要的行政投入或耗費的資源，是高校行使職能必須付出的代價，是高校行使職能的必要支出。

高校行政成本具有消耗性、公共性、跨期性、非營利性和穩定性等特點。

（二）高校行政成本的類型

行政成本是個復雜的體系，從不同的角度，依據不同的標準可以對行政成本做出不同的劃分：根據行政成本與行政管理制度關系，分為制度內成本與制度外成本；按照行政成本與行政工作量的依存關系，分為可變成本與不變成本；根據行政成本與行政效果關系，分為有效成本與無效成本；按照行政成本與行政行為影響時間周期，分為長期成本與短期成本；根據行政成本與所消耗的成本形態關系，分為有形成本與無形成本。

（三）高校行政成本績效含義

績效是一個機構或者組織的相關活動或項目的投入、產出和結果，是完成的某種任務或達到的某一目標。高校行政成本績效研究的是高校各行政機構所投入的行政成本與該行政成本帶來的收益之間的關系，具體包括成本—收益和成本—效益兩方面。通過對高校行政成本進行貨幣化轉換，用單位結果或績效的成本表達高校行政活動的效率。

二、高校行政成本與績效現狀

（一）行政人員和機構現狀

1.行政人員比例偏高。2007-2016年黑龍江省高校教職工總數由7.23萬人增加到7.49萬人，年增長率10.4%；高校專任教師數由3.98萬人增加到4.68萬人，年增長率11.8%；高校行政人員數由1.04萬人增加到1.14萬人，年增長率11%；高校行政人員所占比重由14%增長到15.22%，增長了1.22個百分點，黑龍江省高校行政人員所占比例較大，呈現逐年增長的趨勢。

2.機構設置冗余。與國外高等院校機構設置的規模相比，國內高等院校的機構設置明顯偏多。黑龍江省各高校學院設置數目較多，行政管理組織機構和院系數量偏高。黑龍江省省內高校行政管理機構數量達到20個左右，院系數量達到25個左右。

（二）行政成本規?，F狀

黑龍江省高校行政機構設置以及行政人員占比較高導致高校公用支出以及人員支出呈現大幅增長的趨勢。2011年，黑龍江省省屬高校教育人員支出314425萬元，項目及公用支出318104萬元；2012年，黑龍江省省屬高校教育人員支出321999萬元，項目及公用支出556396萬元。與上年相比，人員支出上漲2%，項目及公用支出上漲75%；2016年，黑龍江省省屬高校教育人員支出560470萬元，項目及公用支出307640萬元，人員支出較2011年上漲78%，項目及公用支出下降3%。

（三）行政成本績效管理現狀

行政成本績效管理源于績效評估的開展，或者說起始于行政人員的人事制度。教育部發布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，黑龍江省發布的《黑龍江省中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）等法律法規的發布，為省內高校組織行政成本與績效提供了依據和支持。黑龍江省各省屬高校積極探索行政成本績效管理，形成了各具特色的行政成本績效管理模式，同時也存在行政成本績效管理效率低的情況。

三、高校高成本—低績效的成因分析

（一）內在動力不足與制度約束乏力并存

高校行政預算和決策機制存在缺陷?，F行行政支出結構不符合高校行政職能的現實要求，造成高校行政人員的膨脹和行政成本的提高。預算編制不夠細化，相關預算沒有落實到具體的支出項目，預算缺乏權威性；預算編制不夠完整，制度外資金游離于預算管理之外，行政資金不能夠充分利用。行政決策模式和程序不合理，高等院校行政成本非營利性的特點，導致高校缺乏控制行政成本的內在動力。

（二）行政規模龐大，機構臃腫

高校行政規模主要指高校機構、人員和行政經費規模。高校機構規模是指，為實現高校行政事務管理而設置的各級各類行政機構的數量及結構；人員規模是指高校行政機構內工作人員的總數；行政經費規模是指高校實現行政職能所占有和耗費的經費數量，直接反映高校行政成本與績效的高低。黑龍江省高校行政人員數量較多，行政機構設置數量較多且結構不合理，導致行政活動效率降低，影響高校行政成本績效。

（三）官本位理念嚴重

傳統的“官本位”思想在我國高校行政人員思想中根深蒂固，具體表現為高校行政人員缺乏公仆意識。相關法律制度缺乏硬性約束，造成行政活動交易成本增大，導致高校資源配置的不合理和浪費。行政政策缺乏長期穩定性，僅僅通過政策制定來實現高校的行政管理缺乏持久性，導致高校行政行為短期化，增加了高校長期行政成本負擔。

四、控制高校行政成本，提高行政成本績效的路徑選擇

（一）適度成本及行政成本的可控性

1.依據行政成本的有效性，對無效的行政成本進行降低或消除。無效的行政成本無法轉移到教育服務的產品提供上去，是對教育資源的浪費，形成高校的負行政績效。對行政成本按照成本—效益分析法進行劃分，發現無效成本并消除，將無效成本轉化為有效成本用于高績效活動，達到控制成本、提高績效的目標。

2.依據供求規律控制高校行政成本。當產品供給需求達到基本均衡，此時的產品的價格和數量都達到均衡，公共資源得到最有效的配置，成本適度，績效最高。高校通過對行政需求情況的研究，測算行政需求的均衡數量，是行政供給量與需求量基本達到均衡，達到控制行政成本，提高績效的目標。

3.精簡機構和人員，抑制高校行政成本擴張。高校行政成本規模的大小取決于高校行政職能范圍的大小，合理界定職能范圍，精簡機構和人員，實現低成本推動下的高績效目標。按照彈性原則，科學設置高校行政機構并調整權力在不同部門間的分配，加強行政組織立法，促進行政機構運轉制度化及機構編制法定化，按照職能和工作程序進行職位分類。

（二）強化行政成本意識，創新行政成本管理方法

1.改變傳統“官本位”的行政文化。提高高校行政人員的服務和成本意識。充分認識到“官本位”的危害以及資源浪費帶來的副作用，對傳統高校行政人員管理制度進行改革，強化行政人員的行政成本和績效觀念，創新高校行政管理模式，提高綜合應用行政手段的能力，為提高行政績效奠定管理基礎。

2.積極推行現代行政管理方法，提高高校行政管理水平。提高高校行政績效、避免高校決策失誤和優化高校教育資源配置的最有效方法是成本—效益分析法。對于無形的高校教育服務的提供可進行成本—效益比較，有利于選擇出最具有績效或最有效的行政成本支出方案和高校行政行為方式。

3.實施目標成本法，反向控制高校行政成本。目標行政成本依據行政成本績效目標倒推確定，高校行政成本與產出作比得到行政成本率，確定后用目標管理法實施，按照目標行政成本率為成本界限提供服務，將高校行政成本降低到適度的范圍，達到反向控制行政成本的目標。

（三）加強制度建設，控制行政成本

1.完善監督約束制度。完善責任制度，建立健全行政責任制，完善崗位責任制和行政問責制，加大問責力度，建設責任型行政管理；完善行政監督機制和意見反饋機制，構建包括內部行政監督和外部行政監督在內的多層次和多渠道的監督結構，有效控制和降低高校行政成本。

2.完善高校行政預算管理體制。高校的行政費用中預算外和制度外資金的使用缺乏制度化硬約束。改革高校預算編制，將預算外資金和制度外資金統一到高校行政預算之內，有效遏制制度外行政成本；加強對于預算編制合理性的監督，做到預算編制完整、細致、公開、透明。

3.保證行政決策機制民主化。促進行政決策系統、決策程序和決策方法的科學化，深入研究決策對象，克服傳統決策體制的缺陷；建立民主參與機制和溝通交流機制，促進高校行政信息公開的制度化和法律化，提高高校決策的效率；節約高校行政管理資源，提高高校行政績效管理成效。

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[責任編輯：潘洪志]