助推鄉村振興戰略 促進生態文明建設
——杭州市積極探索和實踐全域土地綜合整治新路徑

□ 杭州市國土資源局 謝建華

近年來，杭州市在浙江省國土資源廳的關心指導下，按照“八八戰略”再深化、改革開放再出發要求，圍繞鄉村振興戰略和生態文明建設落子布局，積極探索和實踐全域土地綜合整治新路徑，取得了顯著的成效，現已進入以點及面、全市推廣的實施階段，主要有以下幾點做法和體會。

一、全力推動試點升級，率先探明全域整治工作路徑

杭州市在全省乃至全國率先提出全域土地綜合整治的概念，這是全市土地整治工作升級迭代、厚積薄發的結晶：杭州于1999年開始實施土地整理工作，主要著眼于增加耕地數量，實現耕地占補平衡。2003年，杭州市實施“百村示范、千村整治”工程，將土地整治作為其中重要環節，在推進農村基礎設施建設和環境整治發揮了重要作用。2010年，市委市政府作出加快推進城鄉區域統籌發展的戰略部署，將土地整治作為重要切入點并嘗試平臺化運作。2013年，杭州市國土資源局在建德市大洋鎮開展了農村土地整治整鎮推進試點，結合小城鎮改造，對土地開發、整理、復墾三項工作進行統籌整合，土地整治目標的多元化、實施模式的多樣化、內容和效益的綜合性等特點已經顯現，形成了杭州土地綜合整治1.0版本。2016年起，針對當前農村普遍存在的“耕地保護碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化”等發展不充分、城鄉不平衡問題，杭州市國土資源局在西湖區雙浦鎮啟動試點，推行了“山水林田湖路村”全要素、全區域的綜合整治和生態修復，第一次在全省乃至全國提出了“全域土地綜合整治”的概念。業內專家普遍認為，雙浦整治模式的目標更多元、手段更多樣、內容更豐富，并引入了國土空間優化、生態修復、文化保護等要素，探索出了一條國土綜合整治新路徑，成功打造了杭州土地綜合整治2.0版本。

杭州全域土地綜合整治從提出概念，到開展試點，再到面上推開，標志著全市的土地整治工作在整治范疇上已由分散的土地開發整理向集中連片的綜合整治轉變，在整治目標上已由單純的補充耕地向建設性保護耕地、推進生態文明建設和統籌城鄉發展相結合轉變，在整治內涵上已由增加耕地數量為主向“數量管控、質量管護、生態修復、綜合整治”四位一體轉變，逐漸實現了“補充耕地-以建促保-以節促用-回歸自然-文化品味-區域發展”的多階段蛻變，標志著杭州市工作路徑已經基本形成，全域土地綜合整治與生態修復工作由試點向面上全力推進。2018年，杭州市將實施43個整治項目，預期可復墾建設用地5367畝，墾造耕地14623畝。

二、大力創新工作方法，著力推動整治工作到底到邊

在杭州土地綜合整治迭代升級的過程中，全市各地根據各自資源稟賦和不同發展階段，理性對待條件的差異性，因地制宜開展整治，涌現出了一批農村土地綜合整治典型，有政府牽頭試點打造的，有基層自發探索成功的。歸納起來是工作方法上的創新，整治模式上的創新，主要有全域整治、整鎮整治、整村整治三種模式，分別對應城市周邊、小城鎮和純農村三種不同發展地區。

（一）以優化國土空間為核心的全域整治模式

該模式重點在城郊結合部開展實施，打破鎮、村行政界線，主要以區片為單位，對城郊地區的空間布局進行騰挪轉換，對各類土地資源進行統籌利用，挖掘區域未來發展的新空間和新資源。如西湖區雙浦鎮位于杭州城郊，距離主城區僅15公里，于2016年開展全域土地綜合整治。為破解該地區耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題，一是強化規劃引領，按照多規融合的思路，打破村界更大尺度優化空間布局。二是推進增減掛鉤，騰挪集聚、增減掛鉤，合理安排各類各業用地需求。三是嚴格保護耕地，統籌高標準農田、糧食功能區和基本農田整備區建設，新增耕地1267畝、耕地等級提升627畝。四是打造現代農業，流轉土地2.65萬畝，引入農業龍頭企業，著力發展現代農業、都市農業、精品農業。五是治理礦山隱患，全面實施中和治理和生態復綠。初步形成了“農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效節約”的土地利用格局。

（二）以小城鎮建設為核心的整鎮整治模式

重點在遠郊小城鎮開展實施，主要以鄉鎮為單位，結合小城鎮建設，對符合條件的農用地進行全面整理，通過宅基地復墾支持農民下山脫貧，通過整治獲取耕地占補平衡等各類指標和調劑資金，支持經濟社會發展和小城鎮綜合整治。如建德市大洋鎮位于建德市東南部，與蘭溪市交界，于2013年開展土地綜合整治“整鎮推進”試點。通過找準“市縣協作、資源互補”一個切入點，抓好“組織領導和規劃引領”兩項關鍵工作，算好“耕地、建設用地、整治資金”三本賬。五年來，全鎮共完成墾造水田1800畝、墾造旱地800畝，建設用地復墾500畝，土地指標收益10.08億元，全鎮19個行政村共償還各類短期借款約1400萬元，基本實現“零負債”；打造千畝彩色水稻基地、萬畝果蔬樂園等田園綜合體，增加就業崗位3000余個，有力推動農業產業轉型升級。

（三）以美麗鄉村建設為核心的整村整治模式

重點在純農業鄉村地區開展，主要以行政村為單位，結合美麗鄉村建設，以盤活農村存量建設用地為主，因地制宜開展農用地整理，對村莊環境面貌進行全面整治，促進農村一二三產融合發展。如建德市葛塘村位于建德市欽堂鄉西南部。近年來，該村兩委班子發揮“領頭雁”作用，帶領群眾自發探索開展“全景式規劃、全方位打造、全民化參與”土地整治，通過建設用地復墾和墾造水田新增耕地61.8畝，收獲第一桶金725萬元，并以此撬動村莊環境提升、特色產業發展，極大地增強了村民的獲得感。探索形成了純農村地區以村為單位的全域土地綜合整治新模式，充分展現了基層改革創新的活力，十分具有可復制性和可推廣性。

三、聚力完善政策機制，努力保障整治工作有序推進

從杭州實際探索經驗來看，開展全域土地綜合整治，要全面厘清“五本賬”、科學把握“五個關”、統籌推進“五個+”，堅持從大處著眼、小處著手、深處著力，統籌整治力度、建設深度、推進速度、財力承受度以及農民接受度，做到既量力而行又盡力而為。

（一）注重頂層設計，全面厘清“五本賬”

一是厘清思想認識賬。從深化“八八戰略”和改革開發的高度，充分認識全域土地綜合整治的重大意義，進一步維護農民土地權益、激活農村沉睡的土地資產、增強人民獲得感。二是厘清土地平衡賬。按照“耕地數量不減少、建設用地不增加”原則，來空間騰挪、優化格局，并反復測算、心中有數、對應到點。三是厘清資金收益賬。從全域的角度測算準資金的收支狀況，既有當前的經濟投入賬，又有長遠的綜合效益賬。四是厘清社會治理賬。全域土地綜合整治是對原有利益格局的調整，爭議糾紛如何協調，社會矛盾如何化解等等，努力做到心中有數、準備充分。五是厘清民生權益賬。讓農民群眾成為最大獲益者，是推進工作的根本落腳點，在實施過程中，不折不扣落實好、保障好涉及人民群眾的知情權、決策權、參與權，決不能“富了老板、丟了老鄉、冷了農民的心”。

（二）強化過程監管，科學把握“五個關”

一是把好目標關。杭州市堅持從實際出發，統籌考慮資源狀況、群眾期盼、問題短板、基層組織戰斗力以及整治潛力、資金保障等多方面因素，科學確定相應的整治模式和整治目標，確保整治項目申報一個、實施一個、成功一個。二是把好選址關。項目選址堅持以問題為導向，從耕地連片程度低、建設布局散亂、土地利用低效、公共設施缺乏、鄉村風貌退化等諸多痛點和難點中，找出最突出的問題癥結，作為開展整治的主攻方向。三是把好規劃關。每一個整治項目實施前，按照“多規融合”的思路，針對發現的突出問題和主要短板，編制村土地規劃和整治實施方案，科學安排整治項目和時序。四是把好質量關。全域土地綜合整治不是簡單的改田造地，把整治工作與美麗鄉村建設、現代農業發展、規模經營、全民創業緊密結合起來，并強化景觀環境設計，保護鄉土文化、彰顯地域特色，使該區域舊貌換新顏、“顏值”變價值。五是把好政策關。按照中央對深化農村土地制度改革的要求，嚴守堅守農村土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、建設用地不增加、農民權利不受損四條底線。

（三）著力整合資源，統籌推進“五個+”

一是做好“土地整治+優化空間”的文章。堅持“鎖定總量、放活流量”原則，科學編制村土地規劃，通過騰挪出發展空間、墾造出高標準農田、整治出美麗環境，實現生態空間重塑、生活空間重建、生產空間重構。二是做好“土地整治+土地流轉”的文章。通盤謀劃全域整治后土地的規模經營，做到規劃一張圖、資金一本帳、土地一統用、政策一盤棋，確保整治后土地高質量流轉，使之成為土地流轉的先行區、產業振興的示范區、農民長效增收的實驗區。三是做好“土地整治+村莊整治”的文章。結合無違建創建、美麗鄉村建設、小城鎮環境綜合整治等工作，大力推進拆違控違、消除“臟亂差”，完善公共配套設施，有序推進農村居民點解決，提升人居環境。四是做好“土地整治+生態修復”的文章。按照打造“山水林田湖草”生命共同體的理念，將清潔田園、礦山復綠、治水剿劣等生態修復工作納入全域整治范圍，使整治的過程稱為修復生態空間、還原自然屬性、建設美麗鄉村、倡導綠色生活的過程。五是做好“土地整治+產業興旺”的文章。通過全域土地綜合整治，將“農地流轉、農居集聚、耕地保護”三項措施有機結合，鼓勵農村“三產”融合發展，打造現代農業產業園區，促進農村產業興旺。