美國稅改：面向未來的競爭

張茉楠

減稅與稅改是重塑國家競爭力的全球發展大勢。被視為“美國30年來最大規模減稅”的特朗普稅改法案，不僅會對美國產生全方位影響，也正在引發全球連鎖反應。特別是配合特朗普強勢推動的貿易保護主義政策所帶來的全球格局動蕩。根本而言，國家競爭力之戰是企業、技術、成本優勢的爭奪戰，加快推進我國現代稅收制度建設，統籌提升全球競爭力的系統化改革已異常緊迫。

一、美國稅改的核心基礎是重構全球競爭力

稅收作為一個國家基本經濟制度，也越來越成為國家間競爭力與經濟效率比拼的重要體現，因此也被視為特朗普施政的核心。2017年12月22日，美國總統特朗普簽署并發布規?？傆?.5萬億美元的《減稅和就業法案》，主要亮點在于大幅降低企業所得稅稅率、相對溫和的降低個人所得稅稅率、大幅降低海外利潤回流稅稅率及一次性征收海外留存利潤，實施稅收屬地制度，其核心則在于“降成本、增實力、促回流”，具體而言這些優惠政策主要包括：降低后的21%的企業所得稅稅率、符合條件的購入資產享受100%的稅前扣除、股息的參權豁免規則、來源于境外的無形所得（ForeignDerivedIntangibleIncome，FDII）享受13.125%的優惠稅率，以及海外企業利潤匯回稅現金部分稅率將從目前的35%下降到15.5%，非流動資產按8%的稅率等。

從特朗普最初競選方案口號——“Make America Great Again”來看，特朗普的競選綱領分為六個核心部分：減稅（征稅制度改革）、擴大基礎設施投資、廢除奧巴馬醫保法案、廢除多德——弗蘭克法案、完善移民制度、貿易保護政策。因此，從政策立場上講，稅改是特朗普政府在“美國優先”理念指引下，鞏固美國全球領導地位的核心舉措。長期以來，高稅負和復雜的稅制成為影響美國企業競爭力和國內營商環境的重要制約因素。通過大規模減稅、屬地稅收制度與一次性優惠政策，并配合貿易保護、移民限制等政策，以期提升美國在國際競爭中的比較優勢，引導全球產業、資本回流美國，短期內達到提高美國經濟增速和國內就業的政策目的，中長期則實現美國全方位把控全球產業鏈和國際分工格局，重塑美國國際競爭力。

二、中美競爭的根本在于成本優勢的競爭

國之競爭在于制造業之爭，制造業競爭歸根結底在于成本之爭。近年來，中美成本比較優勢的差距正日趨縮小。首先，中國宏觀稅負整體高于美國。宏觀稅負有狹義和廣義之分，最狹義的宏觀稅負是指一國稅收收入占GDP的比重，最廣義的宏觀稅負是指一國所有政府收入占GDP比重。從狹義角度來看，中國的宏觀稅負略高于其他新興經濟體，然而，從廣義角度來看，中國宏觀稅負明顯偏高。我們將公共財政收入、政府性基金收入、社?；鹗杖搿匈Y本經營收入加總，以此來衡量中國的廣義稅負。廣義財政收入口徑下2015年中國的“宏觀稅負”為29.33%，如果考慮國有土地使用權出讓收入，則為34.3%，與OECD平均宏觀稅負34.27%持平，并高于美國的26.36%。

其次，中國以間接稅為主的稅收體制企業壓力大。中美稅制結構區別在于直接稅與間接稅之分。中國稅制結構中的間接稅比重過大，大量的稅收由企業作為納稅人繳納，即使是可轉嫁的流轉稅也會讓企業產生實際負稅的錯覺。根據2016年數據，也就是稅改前美國聯邦稅收結構數據顯示，美國直接稅比重占稅收總收入的80%以上。美國是以直接稅為主體的國家，稅收主要來自個人；中國是以間接稅為主體的國家，稅收主要來自企業。

第三，稅費名目繁雜導致中國企業稅負感較高。在主要稅種上，中國涉及企業稅費目錄超過10種，其中企業所得稅、增值稅、營業稅3種占比較大。根據2016年的稅收數據，企業所得稅、增值稅、營業稅占總稅收的比重分別為22.1%、31.2%、8.8%，合計占比達到62.2%。根據OECD數據庫最新數據，21%的企業所得稅水平不僅低于歐盟國家22.1%的標準稅率，而且也低于經合組織（OECD）國家24.8%的平均水平。

就制造業稅負成本而言，我國制造業并不具優勢：在世界銀行《2018年營商環境報告》公布的營商環境排名中，我國排第78位，美、德和日本分別為第6、第20和第34名。其中，稅款繳納作為重要指標，我國排名更加靠后，排在第130名，美、德和日本分別為第36、第41和第68名。從能源價格看，我國的電力、煤炭、天然氣、成品油價格均高于美國。此外，近年來中國企業社?？傎M率水平持續保持高位，社會保險（五險一金）的企業繳費率為43%，高于美國的13.65%。而近期啟動的社保征管體制改革，雖然從長遠看，有利于社保征管效率提升，可以部分彌補養老金缺口，但短期內將進一步推升中國企業部門的相對生產和人工成本。

三、美國稅改恐引發全球價值鏈格局的重大調整

當然，特朗普稅改對企業的稅收優惠，在很大程度上可以吸引資本回流，但是稅收并不是唯一因素，也正因如此，特朗普稅改法案中征稅制度改革，以及促進資本回流的產業保護政策影響更為深遠。根據德勤發布的《2016全球制造業競爭力指數》報告，2016年中國繼續被列為最具競爭力的制造業國家，中國優勢主要來自于研發支出、低成本與中產階級擴大形成強大的國內產品消費需求、強大的原材料供應基地、具競爭力的物質基礎設施等方面。美國稅改優惠在未來更加可能是在美、德、日之間造成一個重新布局的局面，而非中美之間。

在此次稅改法案中一個非常重要的制度安排是由全球征稅向屬地原則轉變。美國是一個資本輸出型國家，其資本輸出排名世界第一，但由于其企業所得稅的標準稅率較高，又采用全球征稅原則。因此，導致一方面美國企業由于擔心過多納稅而境外投資收益無法匯回美國。另一方面為了避稅導致大量的離岸公司產生，企業為了規避稅收將公司的架構進行多層級傘形設計，母公司與分（子）公司之間嚴重脫節，中間層存在大量的殼公司。美國在海外留存資產及利潤導致大量的就業機會輸出，顯然會抑制美國經濟的發展。此外，促進境外資本回流的方案，除了對于資本利得的回流課征如10%的低稅率以外，更重要的一點是，擬放棄抵免法而采用免稅法，對其他國家貿易競爭進一步施壓。

美國歷史上有幾次重要的稅收改革，從歷次稅改效果看，里根稅改時期國際資本流入美國的規模增幅高達七成。小布什執政期間連續兩次減稅對國際資本流入美國的效果顯著。當時國會以5.25%的稅率推動海外遞延所得與利潤回流，總共有約3 620億美元海外資金回流美國，約占海外游資的2/3。目前美國大公司在海外聚集了高達2.6萬億美元以上的資金。雖然特朗普稅改長期資本回流效果還需進一步觀察，但短期看，效果已開始顯現。根據美國經濟分析局（BEA）最新發布數據，今年一季度美國企業海外利潤回流規模高達3 056.41億美元，為此前若干季度單季回流規模的十倍有余，這一過程帶來兩個結果：一是快速推升了離岸美元成本；二是帶動美國企業在境內的資本開支增長。

四、美國稅改為國際稅收規則帶來了全新的挑戰

特朗普執政以來一系列組合拳帶有極為鮮明的經濟民族主義色彩，其目標直指“Make America Great Again”?？梢哉f稅改讓產業資本回流與主張通過限制進口來保護國內制造業，采取單邊貿易制裁行動，擺脫多邊國際規則束縛，重談各類貿易協定法案“一脈相承”。深入分析稅改方案中的許多細節規則已經違背了多邊自由貿易體制的基本原則，是對現存國際經貿體系和全球稅收治理框架的重大挑戰。諸如，稅改條款對企業向境外關聯方的特定支付征收20%“消費稅”；稅改法案新設立了“海外低稅無形收入稅”。由于海外無形收入稅的引入減輕了美國公司出口知識產權密集產品和服務的所得稅，美國高科技公司的競爭力加強，但歐盟認為美國引入海外無形稅已構成《補貼與反補貼協議》禁止性補貼。

與此同時，參議院版本的《法案》為從海外獲得無形收入的美國公司創造了一種叫作“專利盒”的東西。該條款規定，對美國公司獲得的“外國來源的無形收入”適用13.1%的稅率。蘋果（Apple）、谷歌（Google）或高通等公司在從公共資助的基礎研究中獲得巨大利益后，把大部分利潤藏在海外。此舉旨在鼓勵美國公司把知識產權保留在美國國內。

特別是當前中美貿易爭端升級，在美對我國輸美1120項涉及高科技產品加征高額關稅讓情況變得更趨復雜。從全球高科技制造業產業鏈分工來看，美國依然是設計與研發中心，而中國、墨西哥、南美洲則負責生產制造。在考慮勞動力成本、勞動資源稟賦差異而形成的全球產業鏈布局會因為比較優勢而逐漸強化穩固。短期來看，傳統制造業稅改紅利不會馬上消化支撐產業鏈的重塑帶來高昂的重置成本。而更加可行的方式是將利潤在產業鏈內部轉移，將更多利潤留存在美國。由于技術密集型產業鏈環節重置成本較低，因此在全球產業鏈分工上，此次減稅并疊加貿易戰引發全球產業鏈動蕩更可能吸引技術密集型制造業回流并將重新調整知識產權、研發、生產等的全球化布局及定價模式。

五、加快推動重塑我國全球競爭力的系統化改革

特朗普新稅改的中長期影響仍具有不確定性，美國大刀闊斧地進行稅收改革，勢必會對中美經貿以及全球經濟產生深遠影響。作為大國競爭與博弈的重要一環，我國加快包括稅收體制改革在內的系統化改革，進而提升全球競爭力。

（一）加快推動稅制改革，由間接稅為主向直接稅為主的框架轉變

減稅與稅改相結合，從政策式、碎片化減稅轉向綜合性稅制改革，稅制從間接稅為主向直接稅轉型。從中長期看，以直接稅為主體的稅制彈性較強，自動穩定機制可使稅負直接隨企業利潤和居民收入下降而降低。同時，相機抉擇機制可使減稅政策直接產生減負效果。可以考慮適當擴大抵免層級，由三層擴大至五層，可以使得納稅人抵免更加充分，從而有效降低企業境外所得總體稅收負擔。我國需要調整稅制結構，通過繼續降低間接稅比重，提高直接稅比重，逐步構建直接稅框架。

（二）“正稅清費”，調整稅費結構，全面加大降費力度

我國現行企業所得稅率為25%，較美國降稅后的21%高4個百分點。本屆政府以來，減稅降費措施累計為企業減輕負擔超過2萬億元，但改革調整龐大復雜的稅費體系，“正稅清費”仍有較大空間。因此，建議加快建立政府定價收費項目清單制度，公開中央和各地收費目錄清單，完善使用者付費項目的公共定價機制和相關管理制度，將具有“租”性質的收費納入一般公共預算管理。以降費倒逼改革，拓展“結構性減負”空間。

（三）推進國際稅收監管、政策協調與合作，全面加強稅收合規性的全球治理

應推動稅基侵蝕和利潤轉移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）計劃，避免稅基侵蝕、跨國公司利潤轉移以及轉讓定價。同時，加快推進《多邊稅收征管互助公約》下的國際稅收監管合作與政策協調。按照《經濟合作與發展組織（OECD）稅收協定范本》和《聯合國（UN）協定范本》的規定，國際稅收協定主要包括避免雙重征稅、防止偷漏稅、消除稅收歧視和解決國際稅務爭端等內容。因此，我國應積極推進國際稅收監管合作，防止出現有害的國際稅收競爭，進而共同營造增長友好型國際稅收環境。

（四）統領全面提升中國產業全球競爭力的戰略安排

未來中美產業競爭勢必越來越激烈，以及新興發展中國家低成本競爭的“兩面夾擊”態勢，中國必須統領戰略安排，建立起新的競爭優勢，從主要依靠傳統優勢產品向更多發揮綜合優勢轉變。一方面，應著力增強零部件/資本品等中間品貿易，增強自主研發和創新能力。當前中國已經成為全球最大的中間品進口大國。在最大限度促進零部件進口技術溢出的基礎上，應引導國內企業加強零部件產品的自主創新能力，著力提升我國本土企業的零部件生產質量和工藝，走出我國核心零部件過分依賴國外的困境，逐步進入全球高端制造業采購體系。

另一方面，必須牢固確立“高質量發展”的理念和“制造強國”的政策導向。提高附加價值比重，促進產業內分工發展，全面提升中國全球價值鏈水平。我國已經連續多年成為全球研發增長最快的市場，但必須看到，跟發達國家相比，企業研發投入的強度和利潤率還有相當大差距。因此，必須全面加強高端制造產業創新投入，大幅提升我國制造業R&D;投資強度。同時，可以借鑒日本等國成功經驗，全面實行加速折舊政策，此舉同樣相當于向企業減稅，推動制造業開展廣泛的、持續的技術升級改造投資，促進設備更新、擴大投資需求的多種效應。