世界自由貿易港運行規則對我國的啟示

[摘 要]我國自由貿易港建設應借鑒已有的成功經驗，并且順應世界自由港目前面臨的國際局勢和發展趨勢。應制定自由貿易港發展的法律新框架，從國家層面制定專門的自由貿易港法律，并完善相關的配套法律法規，各相關部門也需制定配套的規章和規范性法律文件，以保證自由港的正常有效運行；設立權力集中的高效管理機構，從中央到設有自由港的地方建立專門的自由貿易港管理委員會，各相關部門在自由港內集中辦公，形成高效的管理體制；探索實施國際通行的貿易、投資、金融、稅收等制度，并逐步完善其他相關配套政策；完善風險防控體系和監管制度，政策上采取循序漸進的方式，優惠力度從小到大，采取審慎的風險控制措施，依托信息化監管手段，建立自由靈活的監管機制；借助“一帶一路”倡議構建港口聯盟，與此同時，不斷完善我國自由港自身的運行規則。

[關鍵詞]自由貿易港；運行規則；“一帶一路”

[中圖分類號]F74

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）06-0023-05

Abstract： The construction of Chinas free port should draw lessons from the existing successful experience， and conform to the current international situation and development trend of the free port in the world. A new legal framework for the development of free port should be developed， and to formulate special free port laws at the national level and improve relevant supporting laws and regulations， and relevant departments should also formulate relevant regulations and other normative legal documents to ensure the normal and effective operation of free port； set up efficient management organization with centralized power， and special free port management committees should be established from the central government to places with free ports， and all relevant departments should concentrate their work in free ports and form an efficient management system； explore and implement internationally accepted trade， investment， finance and taxation systems， and gradually improve other relevant supporting policies； improve the risk prevention and control system and the regulatory system， take a step-by-step approach on the policy， the incentives range from small to large， take prudent risk control measures， and to establish a free and flexible supervision mechanism rely on the means of information supervision； build a port alliance with the Belt and Road initiative， and improve the operation rules of our free ports at the same time.

Keywords： Free Port； Operating Rules； The Belt and Road

[作者簡介]宋子文（1993-），男，漢族，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向：國際經濟法。

自由貿易港簡稱自由港（Free Port），作為促進本國或地區經濟及國際經濟貿易發展的自由經濟區域，擁有其特殊的國際地位。1547年，意大利宣布在西北部熱那亞灣建立雷格亨（Leghoyh）自由港，資料顯示這是世界上第一個被正式命名的自由港，[1]距今已有470年的發展歷史。比較典型的自由貿易港有中國香港、新加坡、鹿特丹、迪拜、亞丁、貝魯特、漢堡、巴拿馬等自由港。

“十九大”報告提出，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。在這樣的背景下，比較研究各自由貿易港的監管模式具有一定的現實意義，以期對我國自由貿易港建設提供借鑒。

一、自由貿易港的概念

關于自由港的概念，不同的學者存在不同的理解，也有與自由港性質相近但稱謂不同的術語，目前并未形成權威的定義。例如，根據郭信昌的研究，自由港（Free Port）又稱自由口岸，指全部或絕大多數外國商品可以豁免關稅進出的港口。[1]汪洋在《推動形成全面開放新格局》一文中提出，自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。[2]隨著國際貿易和國際物流的發展，自由港已不僅僅依賴于海港設立，出現諸如愛爾蘭的香農和荷蘭的斯希普霍爾等世界著名的自由航空港，還有如蘇黎世這樣的陸港，未來也不排除出現太空港的可能，而且世界上成功的自由港已呈現出海陸空復合發展的趨勢。另外，自由港在其建立和發展的過程中，個體之間也會出現不同的情況及特點。綜上所述，筆者認為自由港是一個動態的概念，隨著社會的發展，其特征及功能定位等也會相應地發生改變。從第一次提出自由港這個概念以來，各國或地區根據自己的發展實踐，分別制定了適應自己的特殊經濟區域政策，并對此進行了多方位的研究，同時也積累了一定的經驗。

二、自由貿易港運行規則的主要經驗

（一）完善的法律規范體系

國際上現有或曾經成功的自由港如中國香港自由港、新加坡自由港、德國漢堡自由港等，大多數均有國家或地方層次的專門立法，統一對相關區域進行管理，體現“境內關外”的立法理念，對現有的法律法規與該專門立法不協調的地方進行修改，進行詳細的立法。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》規定香港地區在回歸后仍“保持自由港地位，除法律另有規定外，不征收關稅”，這對中國香港自由港的運行具有指導性意義。為了保障市場的有序進行，中國香港進行了大量的經濟立法，在香港地區所有的成文法中，經濟法的比重非常大。中國香港自由港的運行擁有健全的法律體系支持，基本上每種經濟活動和經濟關系都有相應的法律法規加以約束，從而創造維持了一個公平競爭的經濟環境。新加坡通過的《自由貿易園區法案》全面規定了自由貿易園區的運行規則、管理體制等。另外，新加坡政府非常重視知識產權的保護，不僅制定了一系列的知識產權保護法律法規，還簽署了《保護工業產權巴黎公約》和《與貿易有關的知識產權協定》，并采取對創新項目提供資金支持等措施促進智力成果產業化。曾經聞名世界的德國漢堡自由港曾在德國的法律地位非常高，當時由憲法直接保障，2013年德國取消漢堡自由港。

（二）完備的管理組織結構

中國香港自由港有較完備和穩定的法律地位和經濟與行政管理權力。在港口管理上，香港特別行政區政府沒有采取劃設特定區域和制定特別法令的辦法，而是只負責制定長遠的策略規劃，提供所需的基建配套，除停泊處和避風塘，其他港口設施均由私營公司投資經營。新加坡自貿區的管理體制主要分為政府和主管機構兩部分，政府主要負責招商、規劃，具體的開發職能由主管機構負責。目前，新加坡由三個機構運營多個自貿區。其中新加坡國際港務集團負責新加坡全島的主要碼頭貨運，裕廊海港私人有限公司負責裕廊港，民航局主要負責樟宜機場的自貿區。[3]原德國漢堡自由港采用專門機構管理模式，隸屬于漢堡市政府管轄，重大問題通過議會和市政府決定。漢堡港由市政府的經濟事務部直接管理，下設港口航運空運技術處及港口和河運工程處，港口航運空運技術處負責港口發展規劃，審定建設開發方案；政府投資的方向，年度財政預算及港口建設資金的籌措；土地的征用和碼頭設施的出租等。具體工作由港口航運空運技術處和港口河運工程處等部門及其下屬部門負責。政府對進入自由貿易港的企業要進行審查。港口建設中政府與經營企業有明確的分工，政府負責征地、港區內鐵路、公路修建。承租的私營公司負責起重機械、倉庫、辦公室等技術設備的投資建設。承租碼頭的公司，對其承租區的建設布局及整個經營活動有自主決定權。[4]

（三）良好的貿易、投資、金融、稅收等政策

中國香港倡導國際貿易自由化，除特殊限制的少數商品外，自由港內一般進口或出口貨物均無須繳付任何關稅，也不設任何增值稅或一般服務費。一般貨物不受進口配額或其他進口規定所限。但是，根據中國香港的進口規例及其他有關法律，屬管制類的物品應課稅并需獲得相關政府部門批準方可進口。另外，中國香港還加入WTO、APEC、OECD等組織，并且簽訂了CEPA，達成與新西蘭、歐盟國家、智利等的自由貿易協定。中國香港于1973年和1974年先后取消對外匯和黃金的管制，允許外匯自由匯兌，實現外匯市場的完全開放。對流動資金管理的監管也比較寬松，單一貨幣或多種貨幣的現金集中和名義現金歸集都是允許的，這大大促進了金融業的發展。另外中國香港作為國際金融中心之一，具有便利的融資環境，金融基礎設施和非常完善的金融監管。新加坡自由港政策的特點是循序漸進。由最初的小尺度、小范圍優惠政策逐漸向大尺度、大范圍的優惠力度發展，采取審慎的風險控制措施，引導資金流向與相應時期國家發展目標相吻合的經濟部門。新加坡所有的通關業務統一由全國電子數據交換系統貿易網（TradeNet系統）執行，這一系統打通了海關、稅務、安全等逾35個與進出口貿易相關的部門，并與新加坡5000多家公司的管理信息系統實現聯網，使得原本需2—7天的通關時間可縮短至不到1分鐘，需向各個不同監管部門提交的多份文件也銳減至1份電子文檔即可。[3]新加坡自由港之所以發展成功，主要歸功于政府制定的國家層面經濟發展戰略，新加坡自由港工業區吸引外商直接投資，發展資本和技術密集型產業，形成產業集聚效應。新加坡特別注重發揮在現代服務業上的優勢，開放性的經濟政策做到了揚長避短，在金融、航運領域做到世界領先水平，成為國際著名的離岸金融中心、亞太地區集資中心和世界航運中心，利用與世界經濟體系高度緊密的聯系推動新加坡的發展。[5]德國漢堡自由港曾是德國最重要的海港和最大的進出口商品過貨地，對德國經濟的發展起到巨大的影響，并因此被稱為“德國通向世界的門戶”。[6]漢堡自由港曾經也對貿易自由化起到了極大的推動作用，但漢堡港的主要優惠措施集中在離港的關稅優惠，在整個歐盟的貿易自由化程度己經非常高的大環境下，自由港關稅區域性優惠的吸引力逐漸喪失。

（四）完善的監管模式

要保障自由港的正常運行，必須有完善的監管機制。中國香港、新加坡等自由港，均采用“一線放開，二線管住，港內自由”的監管模式。自由港在管理上均采用統一的封閉式管理，港內與其他區域采取一定的措施進行隔離。

中國香港自由港進出口報關手續十分簡便、通關便利。例如，除常規通關方式外，香港海關還推出了很多便捷的通關策略，如“海易通計劃”，以自愿和信任管理為基礎的香港地區認可經濟營運商計劃等。此外，在檢驗檢疫環節，香港海關人員對進出口貨物以抽選方式進行檢查或檢驗，大大提高了通關效率。中國香港自由港具有合理、有效的監管組織結構，嚴密的監管制度，高效、有力的監管手段，尤其是金融監管效率更是名列世界前茅。新加坡自由港除酒類、煙草產品、石油產品以及車輛四類貨物外，其他所有貨物進入新加坡都免關稅。海關、檢疫等部門24小時服務，提供全天候的貨物通關和轉口服務，克服了世界各地因時差所產生的貨物等候問題，加快了貨物運送的效率。[3]原德國漢堡自由港設置了關界圍墻和專門通道，貨物進出均要接受專門通道的卡口檢查。對于轉口商品和來料來件加工后復出口的貨物不受限制，可以在自由貿易港轉口、儲存和加工，向海關申報后實行單證管理，海關有目標地個別抽查。

三、世界自由貿易港發展存在的問題

（一）自由港個體逐漸被自由貿易區（FTA）內的港口聯盟取代

當前，經濟全球化不斷椎進，區域經濟合作蓬勃發展，美歐貿易政策做出重大調整，從倚重多邊體系框架轉向謀求多元化的規則重構路徑，推動《服務貿易協定》（TISA）的諸邊談判、雙邊和區域自由貿易協定談判，包括《跨大西洋貿易投資伙伴關系協定》（TTIP）談判等，將其作為貿易投資規則制定的新平臺，爭搶規則制定主導權。[8]隨著這些談判部分框架協議的達成，各自由貿易區成員國之間的關稅壁壘正在逐步消除，貿易和投資環境越發寬松和開放，自由港的個體優勢逐漸弱化。一些自由港因經營不善而被取消，還有一些則順應區域經濟一體化趨勢，放棄自由港特殊地位，成為所在自由貿易區港口聯盟中的一員。在同一自由貿易區內，各國不再需要重復設立屬于本國的自由港，而是通過協商形成合理的分工定位和有序的競爭序列，打造屬于整個經濟一體化區域的自由貿易港口群。

盡管歐洲是自由港的發源地，且擁有諸多成功的自由港，但如今自由港在歐洲已不再流行，歐洲自由港的使命幾近終結，例如漢堡自由港在2013年宣告取消。究其原因，主要是因為關稅同盟和單一市場的建立，歐盟地區己經成為一個自由貿易區，隨著歐盟法律的不斷完善，個體自由港的政策優勢不再，規則的統一和技術手段的進步不但彌補了失去“自由特權”造成的效率損失，更有利于歐盟港口的整合，提升整個歐洲港口群在國際上的競爭力。[6]從16世紀至20世紀40年代第一代的航運中轉型自由港，到20世紀40年代后出現的第二代加工增值型自由港，再到20世紀80年代后形成的第三代資源配置型自由港，港口的功能定位逐漸發生變化。根據聯合國貿易發展委員會（UNCTAD）提出的“港口代際劃分”理論，繼前三代之后的第四代自由港正在形成。自由港個體逐漸被自由貿易區內的港口聯盟取代，也順應了世界自由港的演化趨勢。

（二）對國際市場的過度依賴

自由港制度是一種外向型經濟制度，想通過自由港制度來帶動國內經濟發展，必然擺脫不了對國際市場的依賴。世界上比較成功的自由港均通過擴大自己的優惠措施，加入雙邊、多邊以及區域性貿易協定等來提升自己的競爭力和吸引力，使其成為一個地區乃至全球開放高度和貿易樞紐中心。與此同時，世界自由港呈現出對國際市場的過度依賴趨勢。在這種情況下，當主要投資國或貿易國經濟發生波動時，無疑會給自由港的經濟帶來嚴重影響。例如，20世紀70年代中期以后，由于世界各主要資本主義國家出現了經濟衰退，這使得許多西方國家的投資活動不甚活躍。同時，美國等發達資本主義國家銀行利率迅速上升，這對自由港吸收外資是一個沉重的打擊。另外，當自由港對國際市場產生依賴，一旦國際市場主要貿易國家或地區施行貿易保護等政策，則對自由港的發展也會有巨大的影響。20世紀80年代初，美國為了保護自身的經濟利益，實行貿易保護，限制外國商品進入，尤其是勞動密集產品大量進入美國市場，這就給當時以勞動密集產品為主的自由港發展造成阻礙。[1]

中國香港自由港和新加坡自由港因為自然資源匱乏，主要靠吸引外貿客戶和外資促進經濟發展，所以對外貿易和國際資本流動相對自身總產出的比例，均大大高于其他國家和地區，其中外貿依存度均在100%以上。雖然外貿依存度和外資依存度不等于經濟風險度，但表明其經濟發展更容易受到外部環境的制約和外部危機的沖擊。[6]出現過度依賴的原因除了自由港本身的制度原因外，也必然少不了其運行規則的問題。

四、世界自由貿易港運行規則對我國自由貿易港建設的啟示

（一）制定自由貿易港發展的法律新框架

我國的特殊經濟區歷經保稅區、保稅港區、綜合保稅區，再到目前已有的12個自由貿易試驗區，“十九大”提出要“探索建設自由貿易港”又為我國特殊經濟區的發展指明了方向。歷史的經驗表明，要保障特殊經濟區的正常運行，必須有法律的保駕護航。根據對上述著名的自由港建設的經驗分析，筆者認為必須制定一部中央層面的專門法律，另外特別要提高國際貿易、投資、金融以及其他相關法律的水平，通過國家或地區層面的專門法律，明確“一線放開，二線管住，港內自由”的基本原則，對自由貿易港的特征、功能定位、建設布局、組織結構、監管模式、自由政策等作出規定。在制定相關法律法規時，要注意必須立足我國當前的實際情況，不能盲目地超前、盲目地與國際接軌，不能一步求成，要尊重事物的發展規律。同時要協調涉及自由貿易港法律、法規、規章及其他規范性文件之間的一致性。另外，涉及海關、工商、稅務、財政、外貿、外匯管理等相關部門均應配合制定相關的規章等配套規范文件，保證自由港的正常、高效運行。目前，我國國內投資和企業法律制度方面均適用通用的《合伙企業法》《獨資企業法》《公司法》《三資企業法》《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》等，涉及國外和地區的法律制度主要有《外資企業法》、《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》等。但自由港作為海關監管的特殊區域，在企業準入制度和投資制度方面應該更加寬松，以體現自由港政策的優越性，活躍自由港的經濟，可對投資和企業法律制度做出相應地例外性規定。

（二）設立高效的管理機構

國際上的自由貿易區在管理體制上一般分為二級：宏觀的管理層次和微觀的管理層次。結合我國目前的實際情況，在宏觀管理層次上，可在設立全國統一的自由貿易港管理委員會，作為國務院的專門機構，統一指導全國各自由港工作。其權限可以包括：自由港重大發展戰略和決策的制定、審批自由港的設立申請、自由港各項政策和管理措施的制定、各自由港之間的協調、對各自由港的運行實施監督和管理等。另外，在自由港所在地區設立自由貿易港管理委員會，負責執行國家自由港委員會的相關政策等。

在微觀管理層次，可以將我國自由港作為一個單獨的特殊行政區域看待。執行統一管理，將管理權充分賦予各地方自由港管理委員會執行，把涉及的海關、工商、稅務、財政、外貿、外匯管理等自由港相關部門集中在一起辦公，使手續不斷簡化，提高辦公效率。主管部門保留監督和檢查的權力，可以通過開發或者引進先進的現代管理辦法，避免管理的混亂和無序。

（三）探索實施國際通行的貿易、投資、金融、稅收等制度

貿易是自由港建設非常重要的組成部分，對此，我國新建自由港在航運服務、結算匯兌、貿易融資等貿易服務體系和貿易促進政策方面還需要進一步優化。對此可借鑒中國香港的經驗，香港地區的船只從海上進入、駛離、轉運貨物在港內裝卸、轉船和儲存不受海關限制。另外，香港地區貿易結算方式多樣、途徑非常自由。對此，我國可利用發達的互聯網技術，建立貿易管理電子平臺等。投資方面，實行更加開放的市場準入制度，吸引外國企業進行投資，并做到與本地企業一視同仁，為外資企業提供公平的經營環境。有效發揮市場在資源配置中的主導作用，進一步落實負面清單制度和準入前國民待遇。適度放寬行政許可審批制度，提高外資企業在自由港的投資便利，但要保證涉及環境、社會、安全等方面的投資必須接受政府的監督和指導。

推進人民幣國際化進程，逐步放開匯兌自由、人民幣跨境使用、外匯管制等方面的政策，這方面可以借鑒中國香港地區的成功經驗，香港地區貨幣市場是全球最開放的市場之一，其資本市場完全對外開放、對外融資自由、資金跨境自由流動有保障，金融監管制度也非常完善。制定更加完善的保稅措施，稅務機關進一步轉變職能，通過規范化管理和高效便捷的服務支持企業發展。另外，自由港建設牽一發而動全身，除了完善上述的政策外，其它相關的配套政策也要逐步落實，保證自由港的成功建設。

（四）完善風險防控體系和監管制度

我國在自由港建設政策上可采用循序漸進的方式，并采取審慎的風險控制措施，引導資金流向與相應時期發展目標相吻合的經濟部門。自由貿易港監管是各國或地區設立自由貿易港都要考慮的問題，從已有的自由貿易港監管實踐來看，海關監管是自由貿易港監管的主體，通過海關監管和關稅來協調國家或地區的整體利益與經濟發展，促進國際貿易和國際物流的開展，而不是通過監管增加稅收。因此，在這一特定的區域內，自由貿易港監管都以不影響貿易和國際物流的便利為原則，采取盡可能簡便的手續，依托信息化監管手段，建立極為自由靈活的監管機制。

我國設立新的自由貿易港，首先應劃設一定區域，進行封閉式管理，真正做到“一線放開，二線管住，港內自由”。在進出口貨物監管方面可建立保稅倉庫，并對貨物進行重點抽查。如果檢查出問題，海關通過銀行扣罰事先交納的保證金，性質嚴重的取消其在自由貿易港內經營資格。海關執法人員要嚴格執法，設立專門的稽查部門，防止知情不舉、營私舞弊的現象發生。

（五）借助“一帶一路”倡議構建港口聯盟

作為世界主要港口未來的進化趨勢，第四代港口將超越狹義的港口概念或個體的港口，發展成為集出口、臨港產業和城市功能為一體的港城或者由多個港口組合形成的網絡港口群。[6]一方面我們要建立自由港，另一方面也要看到自由港個體的局限性。在世界各自由貿易區（FTA）和雙邊、多邊及其他區域經濟一體化組織都競相制定符合自己利益的貿易規則的大背景下，我國應以“一帶一路”倡議聚焦經濟發展，尋找新的國際合作發展空間，積極與聯通各自由港或自由貿易園區（Free Trade Zoon，簡稱FTZ）構建區域港口服務網，聯手打造港口物流大通道和自由貿易港（園區）聯盟，提升我國自由港的世界競爭力。同時，也要不斷完善我國自由港自身的運行規則，協調國內法和國際規則，積極參加有關的國際條約和國際協定。

[參考文獻]

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[2]汪洋.推動形成全面開放新格局[N].人民日報，2017-11-10：004.

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（責任編輯：張彤彤）