代理報關下商品歸類爭議責任歸屬研究

[摘 要]代理制度是民法的一項重要制度。《海關法》的立法與修訂引入了民事委托代理制度，結合海關業務性質，出臺了代理報關制度。長期以來，不僅在海關法理論界，還是在執法實踐中，報關代理人、被代理人與海關三方的關系是代理報關制度中的焦點問題。從爭議發生較多的商品歸類爭議入手，以案例分析的形式，深度剖析三方的關系，明確法律責任，尤其是報關代理人與被代理人之間的法律責任，并提出對策建議。

[關鍵詞]代理報關； 商品歸類； 責任

[中圖分類號]D913

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）06-0046-04

Abstract： Agency is an essential system in civil law.The establishment and revision of Customs Law which introduced agency system issued customs agency system according to customs business.For a long time， not only in customs theories， but also in the practice of judicial enforcement， the relations between customs agent， client and customs is the main point in customs agency system. This paper starts with the dispute of commodity classification， deeply analyzes the relationship between the three parties， and makes clear the judicial responsibilities especially between customs agent and client， and puts forward the policy suggestions finally.

Keywords： Customs Broker；Commodity Classification；Responsibility

[作者簡介]吳昇（1994-），男，碩士研究生，研究方向：國際貿易與海關法。

一、案情簡介

2015年3—7月，瑞×澤（北京）科技有限公司（以下簡稱瑞×澤公司）委托北京龍×日盛國際物流有限公司（以下簡稱龍×公司）以一般貿易方式向機場海關申報進口X-射線衍射儀1臺、X-射線熒光光譜儀4臺，申報稅號為90275000，關稅稅率為0，完稅價格共計人民幣3584752元（以下“元”均指人民幣）。經查，進口貨物品名均為X-射線熒光光譜儀，應歸入稅號90221990，關稅稅率為4%，監管證件為入境貨物通關單。瑞×澤公司的上述行為已構成《海關行政處罰實施條例》第十五條規定所指之應當申報的項目申報不實的違法行為，并造成漏繳稅款約合167766.39元的違法后果。根據《海關行政處罰實施條例》第十五條第四項的規定①，決定對瑞×澤公司罰款11.8萬元。瑞×澤公司不服，向北京海關申請行政復議。2017年3月3日，北京海關作出《行政復議決定書》，認為被訴處罰決定認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當，根據《行政復議法》第二十八條第一款第一項②規定，決定維持被訴處罰決定。瑞×澤公司仍不服，向一審法院提起訴訟，請求撤銷被訴復議決定及被訴處罰決定③。

二、法理分析

代理法律關系是一項重要的民事法律關系。《中華人民共和國民法總則》對代理制度有新的表述：“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。”代理是代理人在代理權范圍內，以被代理人名義獨立與第三人實施法律行為，由此產生的法律效果直接歸屬于被代理人的行為。由該概念可以引申出，代理涉及三方當事人和三個法律關系。三方當事人包括：本人，或稱被代理人，其名義被他人使用而由他人實施法律行為；代理人，系以他人名義實施法律行為的人；與代理人實施法律行為的相對人稱為第三人。

大陸法系代理法的理論基礎是區別論，它是由德國法學家拉邦德提出的。區別論是指，嚴格區分委托合同（即作為內部關系的被代理人與代理人之間的合同）與代理權限（即作為外部關系的代理人代表被代理人與相對人締約的能力）的概念。其核心觀點在于，代理人與被代理人所簽訂的委托合同對相對人不產生法律效力，即內部關系不對抗外部關系。區別論著重于保護善意相對人的利益。

現代意義上的代理制度確立于1896年的《德國民法典》，隨著社會化分工的進一步細化，商事代理取代民事代理成為代理的主要形式。在現代社會中，專業代理人和代理企業的出現，推動進出口貿易額和全球經濟的快速增長。以代理報關為主要業務的報關企業是其中的典型代表。

《貿易便利化協定》（《Trade Facilitation Agreement》）第十條第六款關于報關代理的使用有明確規定：在不影響目前對報關代理有特殊政策的部分成員的前提下，自本協定生效時起，各成員不得強制要求使用報關代理；每一成員應將其關于使用報關代理的措施向委員會作出通知并予以公布，任何后續修改均應迅速作出通知并予以公布；對于報關代理的許可程序，各成員應適用透明和客觀的程序。我國是《貿易便利化協定》的成員國之一。依據《海關法》和《海關進出口貨物申報管理規定》，進出口貨物的通關可以由預先在海關依法辦理登記注冊的進出口收發貨人自行報關，也可由有資質的報關企業代理報關。海關理論界主流觀點認為，報關代理在性質上屬于民事委托代理，適用民法中對委托代理權的有關規定。截至2014年底，全國報關單位共有60多萬家，其中報關企業有10000多個，業務活躍的報關企業大概占一半左右。我國目前每年近7000萬票的進出口業務主要是以代理報關為主。其中由報關企業代理報關的占報關單總量的80%以上，個別口岸代理報關的業務量甚至達到了當地總量的96%—97%④。

與間接代理相對應，直接代理是指代理人以被代理人的名義在授權范圍內從事代理活動，代理的效果直接由被代理人承擔。在我國民法中，直接代理應當適用于一般情況，而間接代理只適用于一些特殊情況。特別強調的是，直接代理體現了德國民法中的公開原則。依據《德國民法典》第一百六十四條第一款規定，代理人的意思表示必須以被代理人的名義作出。公開原則要求被代理人以明示或事實情形公示代理事實，以使相對人能夠辨識交易對象，保障交易安全。我國放開外貿經營權后，在進出口實務一般情形下，基于對風險劃分和費用計算的考慮，進出口收發貨人與報關企業之間的《代理報關委托書》《委托報關協議》等代理報關合同選擇直接代理的情形居多。

在近年的進出口實務中，與海關有關的爭議多集中于商品歸類。由于涉及代理報關制度，在關于認定主體是否正確的問題上，行政相對人和海關存在較大分歧。因而，有必要進一步辨析報關代理制度的法律特征，以便在商品歸類認定的爭議中確定各方責任歸屬。在代理合同中有三種關系：本人與代理人之間的關系；代理人與相對人之間的關系；本人與相對人之間的關系。理清三種關系是分析該類型案件的關鍵所在。

三、案件評析

該案件的主要爭議焦點之一，機場海關認定瑞×澤公司為被處罰人是否正確。瑞×澤公司認為應當處罰報關公司龍×公司，認為涉案貨物申報的稅則號歸類錯誤系其過錯導致。另言之，行政處罰對象是否是龍×公司。

首要問題應當是理清案件是屬于行政法律關系還是民事法律關系。關于代理制度的適用范圍，學者們有不同的觀點，我國民法對此并無具體的規定。根據《德國民法典》第一百六十四條規定，民事代理制度只能適用于民事法律行為，不包括行政法和訴訟法上的代理。但是，第一百六十六條適用范圍被擴大到“與民事行為相關的其他具有法律意義的行為”，通說認為，該“行為”是指其他具有法律意義的行為指訴訟行為和財政、行政法義務的履行行為。依據《行政訴訟法》第二條⑤，在行政訴訟中，原告系行政相對人，被告系作出具體行政行為的行政機關。顯然，進出口收發貨人的權益受到作出具體行政行為的海關的影響，系適格原告。而報關企業是否是行政相對人值得討論。

根據法院查明的事實⑥，瑞×澤公司與龍×公司是直接代理關系。龍×公司作為瑞×澤公司的代理人，代理其填報單據、輔助查驗和墊繳稅款。法院已經認定首都機場海關在《處罰決定書》中認定的稅則號列正確，瑞×澤公司存在申報不實的違法行為。因此，首都機場海關以瑞×譯公司為行政相對人作出處罰決定正確。

在法理學上，法律關系主體是法律關系的參加者，即在法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者。行政相對人作為行政法律關系主體，可從以下兩點定位其內涵：第一，從行政法律關系角度看，行政相對人和行政主體都是行政法律關系的主體，應明確其在行政法律關系中的主體地位。第二，從與行政主體的對應關系來看，行政主體與行政相對人權利義務相對應，行政主體的權利，就是行政相對人的義務，反之行政相對人的權利，則是行政主體的義務。從行政權利義務說來看，報關企業代理的效果直接由被代理人承擔，海關對被代理人作出具體行政行為不影響報關企業的權益。因此，該案件屬于行政法律關系，報關企業龍×公司不能作為原告或第三人參與。

其次，自《海關對代理報關企業的管理規定》（海關總署令第52號）于2005年6月1日廢止后，我國關于進出口收發貨人與報關企業在代理報關的法律責任劃分方面無專門的法律、行政法規、部門規章可遵循，只能根據上位法《海關法》相關條文⑦和《海關行政處罰實施條例》⑧處理。因此，區別于普通民事代理法律關系，代理人即報關企業是否承擔法律責任取決于其是否對被代理人即進出口收發貨人所提供情況作真實性審查。但是，由于本案屬于行政案件，是否存在龍×公司對瑞×澤公司所提供情況的真實性未進行合理審查或者工作疏忽的情況不屬于本案被訴行政處罰決定合法性審查的范圍。

如果代理人與被代理人之間存在基礎關系，意味著雙方存在合同關系。盡管授權行為相較于基礎關系處于獨立地位，但合同中往往對代理人從事代理行為的權限、期限、代理權行使方式等作出權利義務劃分。代理人應當依據合同性質、法律規定（如法律關于委托合同的規定）和誠信原則對被代理人負有正當行使代理權的義務，其義務包括為被代理人利益計算、勤勉工作、切實盡到相當的注意義務等。如果代理人不正當行使代理權，違反合同義務，應當對被代理人承擔合同責任。如果瑞×澤公司認為龍×公司在代理過程中有過錯，造成其損失，應對申報不實行為承擔責任，可以基于雙方簽訂的代理報關合同尋求民事法律途徑予以救濟。由于本案屬于行政管理法律關系，瑞×澤公司與龍×公司之間的責任劃分并不屬于本案的審查范圍。

事實上，代理行為的主要目的在于確立被代理人和相對人之間的法律關系，而不是代理人與相對人之間的法律關系。因而，相比于被代理人和相對人之間的法律關系，代理人與相對人之間的法律關系處于次要地位或具有從屬性。但是，這并不意味著代理人與相對人之間的法律關系不重要。

代理人與相對人之間的責任歸屬標準是，代理人只有其行為具有過錯造成相對人損害的情況下，才應當對相對人承擔責任。這種責任涉及以下情形：1.代理人無權代理，包括越權代理，未獲得被代理人追認，又不構成表見代理。此時的代理行為無效，代理人應對相對人承擔全部責任。2.代理人明知代理事項違法，仍然從事代理事項。此時由于代理人和被代理人有意思聯絡，則由代理人和被代理人共同承擔連帶責任。這種責任可能是一種合同無效后的損害賠償責任，也可能是一種侵權責任。3.代理行為本身違法。代理人實施的代理行為本身存在違法情形，如實施了欺詐、脅迫等行為，此時，被代理人要對相對人承擔法律責任。但代理人也應對自己實施的違法行為承擔一定的法律責任。值得注意的是，民法學者王利明教授認為，對于授權不明的行為，按照《民法通則》的規定也要求代理人對相對人承擔責任違反公平原則。假設海關按照《海關行政處罰實施條例》第十七條對報關企業作出行政處罰，報關企業可另案尋求申請行政復議或提起行政訴訟等行政救濟途徑。

綜上所述，進出口收發貨人與報關企業簽訂代理報關合同，委托其代理報關，不能阻卻其承擔申報不實行為的行政處罰后果。本案一審判決駁回瑞×澤公司的訴訟請求，終審判決駁回上訴，維持一審判決。

四、對策建議

經過上述分析并結合海關學界的觀點，可以得出結論：報關代理除了具有民事代理制度的共性，又因涉及海關業務，具有自身的特征。因此，為了應對代理報關下諸多商品歸類爭議案件中的責任歸屬問題，提出以下對策建議供參考。

（一）進一步完善民事法律中的代理制度

《民法總則》第七章“代理”的規定是對《民法通則》《合同法》以及相關司法解釋的整合與完善。比之于之前的立法，《民法總則》在文字表述和規范內容上都有較大進步，但仍存在不足。其不足之處包括：顯名主義的原則和例外需要進一步解釋、選任復代理人的前提條件需要擴張解釋、無權代理人的責任承擔方式需要進行類型化區分、表見代理中“相對人有理由相信行為人有代理權”的認定方法等。因此，在參考當前法學理論界對“代理制度”的前沿研究和國外民事法律規范性文件的基礎上，相關立法解釋和司法解釋亟待出臺。

（二）出臺海關規章，規范報關企業管理

結合當前立法現狀，新《海關對代理報關企業的管理規定》亟待頒布施行。代理報關企業對自身責任的認識，不能簡單照搬民事法律中的代理制度，也不能機械地套用外貿代理制。因此，規范報關代理人和被代理人的關系和責任歸屬應是海關總署的職責。海關總署應當出臺相關部門規章，既要做好與民事法律中的代理制度的銜接工作，又要對報關企業責任作出進一步細化規定，為從事代理報關業務明確規則，進一步規范報關管理秩序。

（三）改善海關商品歸類認定案件的行政救濟的環境

在海關法領域，相較于實體法，程序法的立法呈現明顯的滯后性。我國現行海關行政裁定案件的行政救濟有兩種方式：行政復議和行政訴訟。海關商品歸類認定案件具有專業性強的特點，其行政救濟程序與一般行政救濟程序有共同特征，也有其特殊性。但是，目前行政復議只有《海關行政復議辦法》（海關總署令第166號），而行政訴訟只能依據上位法《行政訴訟法》，并不能滿足海關商品歸類認定案件的特殊性的特點。商品歸類的認定涉及稅款征收的具體行政行為，依據《海關行政復議辦法》第十條第七款和《稅收征收管理法》第八十八條第一款規定，適用行政復議前置程序的規定，這又涉及行政復議與行政訴訟程序銜接的問題。因此，有必要提高海關行政復議規范性文件的位階，研究制定海關行政訴訟規范性文件，重構行政復議與行政訴訟程序銜接模式，改善海關商品歸類認定案件的行政救濟的環境。

[注釋]

①《海關行政處罰實施條例》第十五條：進出口貨物的品名、稅則號列、數量、規格、價格、貿易方式、原產地、啟運地、運抵地、最終目的地或者其他應當申報的項目未申報或者申報不實的，分別依照下列規定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款。

②《行政復議法》第二十八條第一款：行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定：（一）具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。

③案件來源：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=a17091d6-0650-440a-916c-a81f0010da17&KeyWord;=%E7%91%9E%E5%AE%89%E6%B3%BD，訪問時間：2017年11月1日.

④數據來源：《2015—2020年中國報關行業現狀調研分析及發展趨勢研究報告》，中國產業調研網。

⑤《行政訴訟法》第二條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

⑥依據：瑞×澤公司與龍×公司簽訂的《代理報關委托書》及《委托報關協議》。

⑦《海關法》第十條第一款規定，報關企業接受進出口貨物收發貨人的委托，以委托人的名義辦理報關手續的，應當向海關提交由委托人簽署的授權委托書，遵守本法對委托人的各項規定；第三款規定，委托人委托報關企業辦理報關手續的，應當向報關企業提供所委托報關事項的真實情況；報關企業接受委托人的委托辦理報關手續的，應當對委托人所提供情況的真實性進行合理審查。

⑧《海關行政處罰實施條例》第十六條規定，進出口貨物收發貨人未按照規定向報關企業提供所委托報關事項的真實情況，致使發生本實施條例第十五條規定情形的，對委托人依照本實施條例第十五條的規定予以處罰；第十七條規定，報關企業、報關人員對委托人所提供情況的真實性未進行合理審查，或者因工作疏忽致使發生本實施條例第十五條規定情形的，可以對報關企業處貨物價值10%以下罰款，暫停其6個月以內從事報關業務或者執業；情節嚴重的，撤銷其報關注冊登記、取消其報關從業資格。

[參考文獻]

[1]方新軍.《民法總則》第七章“代理”制度的成功與不足[J].華東政法大學學報， 2017， 20（3）：35-48.

[2]傅廣宇，著.比較代理法案例選評[M].對外經濟貿易大學出版社， 2016.

[3]何曉兵.論報關代理人[J].海關與經貿研究， 1999（3）：15-19.

[4]赫然.行政相對人內涵和外延的法理學分析[J].東北師大學報（哲學）， 2001（4）：25-28.

[5]柳溪.德國民法代理制度研究[D].對外經濟貿易大學， 2013.

[6]王利明.民法總則研究[M].中國人民大學出版社， 2003.

[7]王利明.民法總則研究（第二版）[M].中國人民大學出版社， 2012.

[8]徐海燕著.民法總論比較研究[M].中國人民公安大學出版社，2004.

[9]徐灼， 衛榮輝.淺談復代理[J].長春工程學院學報（社會科學版）， 2010， 11（1）：26-29.

[10]楊立新.民法總則[M].法律出版社， 2013.

[11]張紅.報關代理法律制度比較研究[J].河北法學， 2004， 22（10）：51-53.

[12]張紅.民事代理制度與報關代理——試析報關代理的性質及特征[J].國際商務：對外經濟貿易大學學報， 1988（4）：31-34.

（責任編輯：喬虹 梁宏偉）