我國參與反恐國際合作的范圍與路徑探析

摘 要：恐怖主義發展的新形勢要求國際社會開展廣泛合作，中國參與反恐國際合作能夠有效維護自身安全。具體來看，我國參與反恐國際合作的范圍主要包括傳統的刑事司法合作、情報交流、反洗錢與反融資、警務合作、網絡管理，這些合作呈現出反恐的廣度；我國參與反恐國際合作的路徑主要有聯合國框架內的合作、與周邊國家的合作、上海合作組織中的合作等，這些合作體現出反恐的多重面向。我國在反恐國際合作中發揮主動性，展現了我國的國際形象。

關鍵詞：反恐國際合作；情報交流；警務合作；上海合作組織

中圖分類號：D815.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）03-0086-04

反恐是全人類共同的事業，面對當下跨境恐怖主義、網絡恐怖主義、“獨狼式”恐怖襲擊蔓延頻發之勢，僅靠一國一地區的力量，很難應對恐怖主義的全球威脅。中國一向重視打擊各種形式的恐怖主義，這也是應對自身安全形勢所必需的。近年來，中國參與全球治理的廣度和深度不斷加強，我們在全球事務中正發揮著越來越大的作用。反恐國際合作成為我國促進雙邊交往、參與全球治理、實踐法律外交、維護自身利益的重要內容，正受到世界各國的關注。

以國家整體政策為指導，我國參與反恐國際合作以現行法律為依據，在各類框架下全面展開。怎樣開展反恐國際合作，有哪些機制可保障合作的順利進行，關系到反恐效果的實現。本文就我國參與反恐國際合作的范圍與路徑進行專門梳理，并對其發展方向予以評析。

一、我國參與反恐國際合作的意義

近年來，恐怖主義花樣翻新，呈現蔓延之勢。在歐洲，巴黎、布魯塞爾、倫敦，這些國際性大城市均成為恐怖分子的目標，一時間人員傷亡、恐慌氣氛擴散，政治活動也因恐怖活動受到影響。針對大城市的恐怖襲擊如果得不到遏制，會對全世界造成廣泛的損害。

反恐需要國際社會的廣泛合作，但國際合作的分歧又制約了合作的廣度和深度。雖然國際社會在形式上越來越重視合作，但實際上卻沒有真正遏制恐怖勢力的發展和蔓延。當下嚴峻的形勢要求各國各地反恐行動加強協調，相互取長補短，增強實效。現代社會提出了新的安全觀：合作安全，一個國家的安全利益是與國際社會的安全利益結合在一起的[1]。也就是說，世界不再是封閉的，維護本國安全以世界的和平安全為前提。單憑一個國家的力量，也不可能對抗來自各處的、各種利益交錯的恐怖主義。在這個意義上，加強反恐的國際合作刻不容緩。

中國是聯合國安理會常任理事國，也是世界上人口最多的國家。近年來，中國同樣面臨著恐怖主義的威脅，一些暴恐事件的發生極大地損害了普通民眾的生命、財產安全。隨著中國在世界的影響力越來越大，參與反恐的國際合作不僅有利于樹立中國的國際形象，而且也有利于中國自身的國家安全。

二、我國參與反恐國際合作的范圍

反恐國際合作的方式不限于司法領域，應采用廣義的國際合作概念，將一切有助于反恐的各國、各地區間交流協調的方式都納入進來。傳統的刑事司法合作的方式主要有送達刑事司法文書、詢問證人和鑒定人、搜查、扣押、有關物品的移交以及提供有關法律資料、引渡等內容。這些內容都是圍繞著對被告人進行審判的目的展開的。除此之外，情報交流、反洗錢與反融資、警務合作、網絡管理等，是應對新時期恐怖主義蔓延的重要內容。

（一）情報交流

情報，是反恐工作的第一生命。及時的情報信息來源，能提早發現恐怖活動苗頭，將損失抑制在萌芽狀態。各國體制不同、獲得情報的渠道不同，這就共同導致各國獲取的情報方式單一，內容存在不完整。應對國際反恐新形勢，加強情報交流能夠互通有無，防止恐怖主義的“溢出”。

美國已建立起一套完整的國內反恐情報交流體制，以聯邦調查局（FBI）為反恐的主導，構建反恐機構群。美國成立了國家情報總監及其辦公室，使之成為國家情報總管理機構，從而實現美國國家情報總管、國家情報體系、軍事情報體系、非軍事情報體系“一個總管、三大主干”的結構[2]。這一情報體系對情報資源的整合研判力強，讓美國在預防恐怖活動發生方面取得先機，避免了類似“911”事件那種恐怖襲擊的發生。

在2015年巴黎恐怖襲擊之前一天，伊拉克情報官已經向法國情報部門急件通知恐怖分子可能對巴黎進行恐怖襲擊，然而法國每天要收到大量的情報信息，其中許多都是虛假情報，因此他們無法對此進行甄別，并沒有對這一情報加以足夠重視，這暴露了法國情報工作的不足[3]。以上這一正一反的事實說明，反恐情報交流之后的處理非常重要，全方位的情報交流還需要一系列配套措施跟進。情報系統結構完整，處理流程清晰是開展反恐情報交流的基礎，而情報交流需要各國互相配合、傳遞有無，在反恐問題上形成一致意見。

我國《反恐怖主義法》要求建立國家反恐怖主義情報中心，這為情報整合提供了組織保障。我國建立反恐情報信息平臺，及時發現涉恐信息，預防優先。在實踐中，加強涉恐情報歸口管理，積極運用大數據、云計算技術，著力提升情報感知、研判、分析能力，從海量的人流、物流、信息流、資金流中及時發現涉恐線索[4]?，F代科技發展日新月異，使用新技術整合各類情報，能高效將情報轉化為現實對策，提升反恐效果。綜合反恐信息平臺的運用，能夠讓各方及時應對，促進情報共享。

情報交流是反恐國際合作的重要基礎。各國應增強共同應對國際性恐怖主義的憂患意識，除涉及國家機密外，對侵犯人類共同利益的恐怖主義情報，要及時分享，通報各當事國，形成新的國際危機應對模式。我國要進一步強化反恐情報信息整合共享，把涉恐人員、物品等關鍵信息納入平臺，不斷完善分析研判機制，加強專門人才建設，為反恐怖工作提供有力的情報信息支撐。

（二）反洗錢與反融資

恐怖組織要想獲取資金，往往通過黑市交易、地下錢莊、非法活動等進行。這些活動與恐怖活動相伴相生，他們相互之間形成利益網，遏制資金來源有助于從源頭上抑制恐怖組織的發展壯大。

1999年，世界上第一部專門針對反恐融資的國際公約誕生，即《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》，該公約首次規定金融機構在反恐融資方面的義務。之后，歐盟、國際刑警組織、世界銀行等組織都發布了針對反恐融資的規定，這些規定旨在打擊恐怖組織的融資網絡，對異常資金的流動做出監測反應，防止金融機構被恐怖分子所利用。國際公約、協定的制定為國際社會協調一致、共同打擊涉恐資金流奠定了基礎。

2016年，G20杭州峰會將反恐融資納入議題，會議發布的《杭州峰會公報》要求各國團結一致，阻截恐怖主義融資的所有來源、技術和渠道，包括勒索、稅收、走私自然資源、搶劫銀行、搶劫文化財產、外部捐贈和綁架贖金。同時，公報也要求成員國繼續交換情報，凍結恐怖分子資產，將恐怖主義融資入刑，盡快落實金融行動特別工作組標準和聯合國安理會第2253號決議。

在反洗錢與反融資領域，非司法機關的金融機構應通過簽署協議推動金融信息合作。金融機構應加強對資金來源的甄別，加大反洗錢力度。對列入國際制裁名單的企業、個人，及時發現，及時處理。

（三）警務合作

反恐警務合作屬于反恐國際合作中的一線合作，直接關系到具體的反恐行動的開展。它以各國公安警察部門為主體，涉及各方利益的協調。

反恐警務合作的內容主要包括：共同受訓、聯合執法、人員交流、邊境管理等。反恐警務合作旨在提升各方面對危機時的能力，互相學習處理突發事件的成果。共同受訓指各國間為了推動反恐行動協調一致，而讓警察統一接受反恐應急培訓。聯合執法指各國、各地區的警方在一定區域尤其是邊境地區，共同進行查禁犯罪的執法活動。作為區域警務合作的成功模式，中老緬泰湄公河聯合巡邏執法機制自2011年正式啟動以來，已逐漸走向常態化模式運行[5]。四國執法部門交流往來更加密切，合作領域不斷拓展，從聯合巡邏執法到開展醫療救助、毒品防控、海難管理，對區域的和平發展起到了推動作用。

人員交流的形式很多，主要表現在一國的執法官員到另一國學習、擔任職務，到另一方工作，互相學習經驗。警官深入基層，在不同警種和不同地區工作，有利于加深彼此了解。邊境管理是邊境管理部門依據國家有關法律、法規和政策規定與毗鄰國家有關的邊界條約、協定內容，對邊境地區實施管理，防范和制止破壞邊境制度的各種犯罪和非法活動，維護國家主權、領土完整和邊境地區的秩序和安全。加強邊境管理，主要是做好“出”與“入”的防線。近年來，我國恐怖主義、極端主義思想的傳播經歷了“出口轉內銷”的過程。邊境管理是防范恐怖主義的第一道防線，對持有違禁品通關者、身份信息不明者、多本護照持有者等應加大核查力度，分類建立恐怖人員、恐怖組織信息庫，把恐怖分子堵截在境外。

反恐警務合作的實現以充足的人才儲備為基礎。我國各級各類公安院校應以培養實踐型反恐人才為目標，重視相關反恐法律基礎的學習，探索促進學員外語與實操能力的雙提升。反恐警務合作以各方洽談簽署協議為起點，中國與周邊國家簽署了各類警務合作協議。近年來，國際警務合作方式已從協議擬定轉向具體行動，實戰性特點突出[6]。我國的反恐警務合作，同樣重視培育實踐經驗，與其他各國相互分享促進。

（四）網絡管理

網絡恐怖主義近年來愈演愈烈，它的表現主要是通過網絡散播極端主義音視頻，宣揚暴力思想，傳播信息召集行動。網絡恐怖主義在參與者、形式、手段、效果等方面都有新的變化，使恐怖主義的蔓延更加洶涌，管理好網絡成為現代社會反恐的重要一環。

網絡恐怖主義的迅速發展影響到各國的網絡安全與國家安全，在打擊網絡恐怖主義的國際合作中，各國應當提升技術水平，協調開展網絡監控，樹立共擔風險的意識。具體說來，各國均應認識到網絡恐怖主義的危害，明確網絡行為對全世界可帶來的影響；共同建立網絡規則體系，用多邊、民主、透明的規則來遏制恐怖主義的發展，維護網絡空間安全秩序[7]；在網絡恐怖主義信息發現、攔截、處理、通報等領域展開技術交流，相互學習先進經驗，堵塞網絡漏洞。2015年10月14日，上合組織在中國廈門成功舉行了“廈門-2015”網絡反恐演習，這是上合各方為加強網絡反恐執法合作而開展的專項行動，體現出我國參與落實網絡反恐的實踐。

網絡管理在反恐中的作用愈發重要，但由于網絡安全直接關系到各國的政權安全，各國對于一些敏感網絡內容的認識不一，因而開放、坦誠的交流對話非常必要。在反恐問題上，安全價值大于自由價值，必要的網絡管理維護的是人類命運共同體的安全，一定程度的讓步才能達成更大的共識。

三、我國參與反恐國際合作的路徑

反恐國際合作的范圍呈現出反恐的廣度，而合作時具體依賴的路徑則直接關系到實踐操作是否可行。中國在國際舞臺上的作用日益凸顯，在各種框架中都應成為推動反恐合作的主要力量。

（一）聯合國框架內的反恐合作

我國一貫堅持在聯合國安理會框架內與國際反恐力量合作，共同打擊國際恐怖主義。2016年9月21日，外交部部長王毅在出席安理會有關敘利亞問題的高級別會議上談到中方主張要堅決地打擊包括“伊斯蘭國”在內的一切恐怖勢力，在情報交流與共享、阻遏極端思想傳播以及切斷恐怖分子流動和融資渠道這三個方面加強國際反恐合作[8]。

我國是世界反恐的積極力量，聯合國是維護世界和平與安寧的最廣泛的國際組織，聯合國安理會是唯一有權采用合法軍事手段的機構，我國向來重視聯合國這一重要國際組織的作用。面對恐怖主義在世界蔓延的趨勢，聯合國應當發揮更積極的作用，表達立場。

2006年，聯合國大會全體會員國第一次一致商定了一份打擊恐怖主義危害的共同戰略框架：《聯合國全球反恐戰略》。該《戰略》是一份獨有的旨在加強國際社會打擊恐怖主義四大支柱的文書：（1）消除有利于恐怖主義蔓延的條件；（2）防止和打擊恐怖主義；（3）建立各國防止和打擊恐怖主義的能力以及加強聯合國系統在這方面的作用；（4）確保尊重所有人的人權以及確保以法治作為反恐斗爭的基礎[9]。聯合國專門成立了反恐委員會，其反恐的形式也圍繞上述四大支柱展開。這就呼吁國際社會攜起手來，在符合國際法的前提下，從恐怖主義防范到恐怖主義打擊，全面、一體化開展反恐行動。

中國參與聯合國反恐的形式包括積極向海外派駐維和部隊、維和警察，磋商采取一致行動，制裁措施，凍結涉恐賬戶款項，與其他國家合作開展執法行動等。我國作為聯合國安理會常任理事國，在涉恐問題上態度堅決。中國通過在安理會小組辯論、討論投票，表達我方立場，對世界范圍內的各恐怖主義采取一視同仁的態度。

聯合國反恐遇到的問題是，各國利益訴求不一，對恐怖主義的具體界定存在分歧。在國際層面，至今沒有一個關于完整的恐怖主義犯罪定義的共識，國際刑事法院也未將恐怖主義犯罪列為其可以管轄的國際罪名。特別是如何對待一國的民族解放運動，至今難以達成共識。針對這一現狀，各國應廣泛協商，求同存異，避免“雙重標準”，避免讓恐怖分子因為認識的不同而逍遙法外、得到庇護。各方應本著合作和建設性態度參與《關于國際恐怖主義的全面公約》的制定，以完善反恐國際法律制度。

聯合國的地位不可替代，若繞開聯合國開展反恐行動，不僅欠缺法律依據，而且效果有限，難以促成各方協調。未來，我國參與的反恐合作仍應以聯合國框架為基礎，讓各方的聲音都能平等發出，讓恐怖分子沒有藏身之地。

（二）與周邊國家的反恐合作

習近平總書記指出，我國同周邊國家毗鄰而居，開展安全合作是共同需要。要堅持互信、互利、平等、協作的新安全觀，倡導全面安全、共同安全、合作安全理念，推進同周邊國家的安全合作，主動參與區域和次區域安全合作，深化有關合作機制，增進戰略互信[10]?？梢姡c周邊國家、地區開展安全合作，已成為我國總體安全觀的一部分。與中國接壤、相鄰的國家眾多，形勢復雜，必須共同合作面對紛繁的恐怖主義形勢。

中國與周邊國家的反恐合作是在雙邊框架內進行的。比如，中國幫助阿富汗增強安全執法行動能力，推動其打擊恐怖主義，還動員其周邊的塔吉克斯坦、巴基斯坦共同與中阿雙方合作，進行了首屆“阿中巴塔”四國軍隊反恐合作高級領導人會議，并使其機制化[11]。中國與不同國家進行不同程度的反恐合作，共享情報，聯合演習，幫助其培養反恐力量。根據各國情況的不同，雙方反恐合作的內容傾向也不大相同。在東南方向，中越之間主要存在的是恐怖分子，尤其是來自中國的恐怖分子的偷越國境逃竄的問題。在中越“天清—2016”聯合反恐演練中，雙方邊防部隊主要針對此方面問題加強合作。而在與馬來西亞和印度尼西亞的反恐合作則更多地傾向于打擊國際恐怖勢力的串聯[12]。這種反恐合作方式屬于我國整體外交的一部分，根據各國之間、周邊環境的不同情況，我國與其開展不同的合作，針對性更強，更能發揮作用。

“一帶一路”倡議下，我國的反恐布局更廣更高效。中國出臺的《反恐法》將反恐工作納入國家安全戰略，構成了一部小型反恐刑法?！耙粠б宦贰毖鼐€形成了恐怖主義弧形帶，中東、中亞一帶是陸地恐怖主義多發地，東南亞一帶是海上恐怖主義多發地。我國的反恐合作的主要走向應針對上述周邊地區，他們關系到恐怖勢力是否會越境影響我國安全，也關系到“一帶一路”戰略能否落實。中國與“一帶一路”沿線沿岸各國應通過雙邊條約、聲明等方式表達反恐立場，在恐怖組織的認定、恐怖人員的追逃打擊、恐怖活動資金的追繳上相向而行，使恐怖活動無立足之地[13]。

我國反恐法第71條規定：經與有關國家達成協議，并報國務院批準，國務院公安部門、國家安全部門可以派員出境執行反恐怖主義任務。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊派員出境執行反恐怖主義任務，由中央軍事委員會批準。這一規定明確了我國派員參與境外反恐的法律依據，是反恐國際合作的一種新形式。根據該規定，可派員出境執行反恐任務的主體為公安部門、國家安全部門、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊，前提是要與有關國家達成協議，這是其參與的國際法依據。

出境執行反恐任務，體現了我國參與反恐的主動性。針對恐怖主義發展的新形勢，改變被動預防的局面，從境內堵塞漏洞到主動赴境外打擊恐怖主義產生源頭，這種“主動出擊”為境外國家消除隱患，同時又促進了我國的反恐工作。

（三）上海合作組織框架內的反恐合作

上海合作組織是2001年6月15日在上海成立的，由哈薩克斯坦、中國、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦六國組成的永久性政府間國際組織。在該組織成立當天，六國元首共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，該公約對“恐怖主義”“分裂主義”“極端主義”這三股勢力進行了明確界定，并對三股勢力相互糾纏的形勢做出了判斷。各成員國于2009年6月在俄羅斯簽署了《上海合作組織反恐怖主義公約》，這個公約對相關概念予以具體化，對恐怖主義的指向更明確。上合組織欲在成員國之間建立一個政府間的反恐合作機制，協調各方行動，共同應對中亞、東亞恐怖主義威脅。該組織在2017年3月30日，通過了《上海合作組織反極端主義公約》草案，明確了極端主義的危害，會議贊成上合組織成員國主管機關對具有極端主義傾向的宗教破壞活動采取聯合措施[14]。這表明，反恐與打擊三股勢力一直都是相伴的，對宗教極端主義的清理，找準了我國暴恐犯罪產生的思想根源，有利于遏制民族分裂勢力。

上海合作組織框架內的反恐合作是我國參與的成果頗為豐碩的反恐合作。上合組織的優勢在于，各成員國之間關系良好，互信強，政治穩定，有共同利益，因而他們對恐怖主義的定義、反恐合作的內容較容易達成共識。各成員國之間有廣泛接壤的邊境，能協調一致行動。

上海合作組織有兩個常設機構，分別是設在北京的上合組織秘書處和設在塔什干的上合組織地區反恐怖機構執行委員會。前者負責上合組織的日常事務，后者具體負責反恐的執行。上合組織反恐執委會深入恐怖主義多發的周邊地區，與各地區達成反恐協議；它還與其他國際組織，如聯合國、國際刑警組織、獨聯體集體安全條約組織、獨聯體反恐中心、歐洲安全與合作組織等組織開展反恐合作，加強各地區的安全。

目前我國在上合組織反恐合作中起主導作用，上合組織不是區域軍事同盟，而是團結合作的區域組織。在上合組織框架下，我國與各成員國開展聯合軍事演習，目的就是為了反恐。數據顯示，2015年，在上合組織地區反恐機構的協助下，共有150余名恐怖分子被消滅，1 000余名恐怖分子的幫兇被逮捕[15]。這表明，上合組織的運作實踐已取得顯著成效，為周邊安全貢獻了力量。

上海合作組織的反恐實踐不僅有利于區域安全穩定，還能夠為國際組織的反恐實踐提供經驗。上海合作組織在反恐問題上形成一個聲音、一個行動，這對世界范圍內各國反恐立場難以協調、資源難以共享的現狀已給予了很好的回應。

目前，上海合作組織的反恐實踐還面臨一些困難，包括非本區域國家介入本區域糾紛、各國在反恐上的協調機制還不夠完善，特別是合作的法律機制還需進一步構建。各國應當建構統一的反恐標準，提升反恐執行力，以制度建設推動反恐合作的深入開展。

四、結語

當下反恐國際合作呈現多元化、多樣化趨勢。多元化表明參與反恐的主體越來越多，國際社會認識到一致反恐的重要意義，都愿積極參與其中；多樣化表明，反恐的形式、方法、模式多種多樣，不再統一，只要有利于反恐，多種方式組合更能起到效果。由于恐怖主義的形式和影響范圍多變，反恐的方式也要隨之而變，只有在各種平臺采用更綜合的策略，才能堵塞恐怖主義蔓延的漏洞，維護國家安全。

我國參與反恐國際合作的廣度和深度不斷增強，這與我國的綜合國力不斷提升有關。促進反恐的國際合作維護了我國利益，樹立了我國負責任大國的形象。

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