地方政府職能轉變績效的影響因素及驅動機制研究

楊震 常辰暉 鄭屹

摘要：改革開放以后，我國政府逐步開始進行職能轉變，但根據各個地區經濟發展水平等的不同，地方政府職能轉變績效也各有差異。據此，本文著重對影響地方政府職能轉變績效的各類因素和驅動機制等展開了分析探討，以期能夠促使政府職能體系變得更加完善，更好地與市場和社會相適應。

Abstract： After the reform and opening up， the Chinese government gradually began to transform its functions. However， depending on the level of economic development in each region， the performance of local government function transformation varies. Based on this， this paper focuses on the analysis of various factors and driving mechanisms that affect the performance of local government functions transformation， in order to promote the government's functional system to be more perfect， better to adapt to the market and society.

關鍵詞：政府職能轉變績效；動力因素；驅動機制

Key words： government function transformation performance；dynamic factor；driving mechanism

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）31-0022-02

0 引言

政府對國家經濟的發展和社會的穩定等有著重要的保障作用。在計劃經濟時期，由于行政管制過于嚴苛，因而政府在社會管理、公共基礎設施建設等方面的作用并未得到充分發揮。1980年后，隨著市場經濟的逐步確立和完善，我國政府也開始逐步嘗試轉變職能，以提高行政效率，更好地為人民服務。但是即便經過了大量實踐，各地方政府的職能轉變績效仍不盡相同。因此，為了進一步明確各個地區的政府職能轉變績效水平及其影響因素等，為政府的職能轉變工作提供更為有效的參考依據，構建起更為科學完善的政府職能體系，就有必要對政府的職能轉變績效展開全面深入的分析。

1 地方政府職能轉變績效的界定

當前，學術界仍未對政府績效形成統一的界定，但就各專家學者的理論觀點來看，還是存在很多共同之處，具體表現為：一是時效性，政府績效所反映的并不是政府長期的政績水平，而是其在某一特定階段所取得的建設成果；二是結果導向，績效能夠對政府的資源利用和財政收支情況等加以準確評價；三是社會影響性，政府績效既與政府自身行為有關，也受社會因素的影響。總而言之，政府績效就是指在某一特定時期，政府工作對當地社會環境、經濟發展等的改善程度。因此，基于上述概念，所謂的政府職能轉變績效就是指，在某一特定時期，政府通過轉變自身職能所引起的社會環境、經濟發展等方面的提升。

2 地方政府職能轉變績效的影響機理

根據范伯乃等專家學者的研究發現，當前我國東部地區的地方政府職能要高于中、西部地區，東部地區居民的整體素質以及政府所擁有的資源都比中、西部地區更為優越。而之所以會出現這種情形，主要受如下幾個方面所影響：

2.1 價值取向

價值取向是指政府在進行決策時所體現出來的一種傾向性。它是政府為了實現自身的長遠發展而做出的一種選擇，并非一時的沖動或者偏好。在政府工作過程中，價值取向的重要性不言而喻，不僅是政府決策的有力依據，也是政策執行的評判標準。這也就充分說明價值取向對政府工作具有驅動力和支配性。價值取向對政府職能轉變績效的影響主要體現在兩個方面，一是在傳統政府管理目標的驅使下，政府工作的重心大多置于行政效率的提升，而忽略了社會、經濟效率的發展，這會誘發“官場病”的出現，從而導致績效水平偏低；二是部分政府官員只顧個人政績，大興“面子工程”等對百姓生活和社會發展作用不大的建設項目，制約了績效水平的提升。因此，為了提高政府職能轉變績效，真正建成服務型政府，政府官員首先要做的就是要改變價值取向，始終將人民利益擺在第一要位。

2.2 政府管理目標

政府管理目標也是影響政府職能轉變績效的一大因素。政府管理目標一般分為很多種類型，例如長期目標、全體目標、階段目標等。改革開放以前，在計劃經濟體制和“令行禁止”管理目標的影響下，我國政府所實行的都是高度集權的管理體制。改革開放后，發展經濟逐步成為了政府工作的主要任務，為了實現這一目標，政府部門也開始嘗試簡政放權，向服務型政府轉變。由此可見，管理目標對政府的管理模式有著決定性的作用，而國家體制和宏觀政策以及政府價值取向又是影響政府管理目標制定的重要因素，所以政府的價值取向不一樣，其管理目標也會不同，進而導致政府職能轉變績效水平存在差異。

2.3 行政管理體制

管理體制也就是政府工作方法和管理方式等的制度化體現，要想使管理體制能夠充分激發各部門的工作積極性，促進管理目標的順利實現，就必須要確保各部門能夠分權適度。在管理社會事務時，政府部門會先將國家權力在組織內部進行分配，之后再分別對各類社會事務進行管理。管理體制不同，所產生的管理成本也會不一樣，因而不同的管理效率也是不同的。受計劃經濟體制的影響，我國絕大部分地區的政府部門都具有高度集權的特點，實行的也大多是“條狀分割”的管理體制。這一管理體制會導致交易成本的增加，由此也就抬高了政府運作成本，進而削弱了政府的行政效率，使得績效水平偏低。

2.4 政府人員素質

組織成員的行為及其能力對管理目標的順利實現和績效水平的提升有著重要影響。而成員的能力又大多取決于其自身素質，因此政務人員的素質水平也會對政府職能轉變績效造成一定的影響。

在日常的工作過程中，政府工作人員居于主導地位，因此政府要想提高行政效率，就必須要具有一直專業負責、能力出眾的公務員隊伍。由于受社會經濟發展和教育理念等方面的影響，我國中西部地區人員的素質水平還是要低于東部地區，這也就在一定程度上影響了其職能轉變績效的提高。所以，對于我國的政府部門，尤其是中西部地區的政府部門來說，除了要具有為人民服務的意識，更要不斷提高自身的政治素養。

3 地方政府職能轉變績效的優化策略

3.1 加快政府職權的現代化改進

政府職權的現代化改進可分別從政府內外部兩個層面來進行。其中，在政府內部，受個人利益驅使，各政府官員在進行決策時很容易會出現分歧，進而導致矛盾的激化，影響到政府轉變績效的提升。因此各地方政府有必要在“協同政府”理念的指導下，根據各部門的工作職責來構建專門的監督和協調機制，使各工作人員能夠求同存異，確保決策制定過程中的統一性和協調性。在政府外部，其當前所面臨的最大挑戰就是如何促成中央與地方之間的合作關系，為了實現這一目標，國家有必要進一步強化各級地方政府尤其是基層政府的自主權，利用法律的手段來對政府的權力結構加以改進。

3.2 創新政府部門的結構安排

政府在進行職能轉變時，也意味著要進行一定的機構改革。政府機構的結構安排對行政效率和治理能力等的提升也有著重要作用。就服務型政府的建設要求來看，在創新政府機構的結構安排時，需要從以下四個方面進行，首先在機構分化方面，要對決策、執行、監督三部門的工作權限予以明確，使這幾個部門間能形成相互制約、相互監督的關系。其次在機構轉型方，要進一步強化自身的宏觀管理職能，充分發揮在經濟調節、社會管理等方面的作用，加快公共基礎設施建設的完善進程。接著在機構規范方面，要加強立法，為政府工作的開展提供有效的法律保障。最后在機構活力方面，要積極利用當前的新興技術，推進電子政府建設，降低管理成本，促進行政效率等的提升。

3.3 加大對公務員隊伍的培養力度

政府職能轉變績效的提升必須要有一支專業的公務員隊伍來作為保障。因此各地方政府勢必要強化對公務員隊伍的培養力度。首先要對公務員的心理契約予以高度關注，加強對行政文化建設的宣傳和推廣力度，提高公務員對部門機構的歸屬感和忠誠度，從而能夠將更大的熱情和積極性投入到本職工作中去。其次還要創新對公務員的管理模式，汲取珠海、深圳等地的管理經驗實現政府雇員制，聘請專門的技術人才來對公務員進行管理和再教育，從而使公務團的綜合素質水平能夠得到顯著提升，促進職能轉變過程中政府績效的提升。

4 結語

總而言之，地方政府的職能轉變對當地社會經濟的發展和國家的進步等都有著重要的意義。就目前來看，由于價值取向、行政管理目標等因素所致，各地方政府的職能轉變績效水平還存在差異，所以績效水平相對較差的地方政府必須要結合當地發展的需要，妥善制定行政管理目標，并做好配套的規劃設計，實現管理體系的建立健全，推動績效水平的穩步上升，更好地為人民謀福祉。

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