國內PPP項目融資現狀及對策研究

萬葉 劉利果 丑偉 張秀芳 盧志剛 楊昕

摘要：近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上持續(xù)快速增加。我國隨著經濟快速發(fā)展，城市化進程加快，基礎設施和公共服務需求進一步擴大。由于基礎設施和公共服務的建設耗時長、投資大，且部分行業(yè)專業(yè)性強的特點，財政面臨巨大壓力。在這樣的背景下，國內PPP融資模式開始活躍發(fā)展起來，緩解了政府的財政壓力、有利于政府轉變職能和提高增強基礎設施、公共產品和服務的有效供給。鑒于我國PPP項目發(fā)展歷史短、經驗少、結構不完善的特點，開展PPP項目融資的困難問題日漸凸顯。本文針對國內PPP項目融資現狀進行分析研究，并提出對PPP項目融資對策的合理化建議。

Abstract： In recent years， private sector investment in infrastructure has continued to increase rapidly in all regions of the world through a variety of PPP approaches. With the rapid development of the economy， the urbanization process has accelerated and the demand for infrastructure and public services has further expanded. As the construction of infrastructure and public services is characterized by long time-consuming， large investment， and strong professionalism in some industries， the financial sector is under tremendous pressure. In this context， the domestic PPP financing model has begun to develop actively， alleviating the government's financial pressure， facilitating the government's transformation of functions and improving the effective supply of infrastructure， public goods and services. In view of the short history of development， lack of experience and imperfect structure of PPP projects in China， the difficult problems in financing PPP projects have become increasingly prominent. This paper analyzes and studies the current status of domestic PPP project financing， and proposes rationalization proposals for financing countermeasures for PPP projects.

關鍵詞：PPP項目；融資；對策

Key words： PPP project；financing；countermeasures

中圖分類號：F038.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）31-0077-02

1 PPP項目融資概述

PPP，其中第一個P指政府，第二個P指私人部門，第三個P指合作關系，PPP本質即是政府和私人部門之間的合作伙伴關系，是區(qū)別于其他項目融資模式的關鍵。PPP融資，即在PPP項目各環(huán)節(jié)安排融資方案實現對PPP項目的資金支持。PPP突破了傳統(tǒng)政府融資模式，PPP融資以社會資本方或新成立的項目公司作為融資主體，而不是政府自身或地方政府融資平臺。PPP項目融資降低了投資主體的風險，即債權人對債務人以出資額為限，僅有有限追索權。

PPP項目融資還具備以下重要特征：一是融資比例大，PPP項目通常投資規(guī)模較大，在設計PPP交易結構中，政府方一般只出資項目資本金的較小比例，大部分項目資金需要通過社會資本方自有資金投入和引入融資實現；二是融資周期長，融資通常貫穿PPP項目全生命周期，根據財金[2015]57號文和發(fā)改委[2015]25號令，PPP項目合作限期原則上不低于10年，最長不超過30年。在項目公司成立、項目建設、運營、退出期，融資工具都起到重要作用；三是融資方位全，范圍廣。各種金融機構和金融工具，通過組合實現多樣化融資。PPP項目融資方式主要有銀行貸款、非銀行機構貸款（信托、基金等）、股東借款、項目收益?zhèn)?、資產證券化等。

2 PPP項目國內發(fā)展及融資現狀

我國的PPP從1984年第一個BOT項目建設（廣東沙角B電廠）起步，但由于缺少操作經驗，缺乏好的內外部環(huán)境，存在一些主客觀的因素制約，試點項目盡管有取得良好的經濟效益，也存在許多不足，但這些都給國內PPP項目的發(fā)展帶來了經驗與借鑒意義。2004年至2013年間，《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（建設部令第126號）的頒布與實施掀起了一陣政策規(guī)章、政策性文件和地方性法規(guī)的頒布狂潮，促進了PPP理論發(fā)展，政策架構逐步開始成型，成功的PPP經驗開始累積。2013年以后開始有新一輪的熱潮，各地相繼發(fā)文對PPP項目操作提出制度化建設意見，財政部也開始對PPP進行大力部署，出臺了大量政策文件，相對完整的PPP政策框架有望形成，PPP項目開始引起廣泛關注、學習和推廣。

2017年11月10日，財政部網站發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文，叫停非規(guī)范化PPP項目，規(guī)范政府與社會資本合作管理，防范地方政府債務風險。全國PPP清庫工作完成后，截止2018年4月27日，PPP項目綜合信息平臺累積入庫項目7270個，入庫項目金額達到115，126.04億元。

PPP項目雖然在一定時期內保持持續(xù)高速的增長，但近期規(guī)范政策的相繼出臺使得PPP項目的發(fā)展步伐放慢，但仍有增長趨勢，穩(wěn)健規(guī)范推進PPP成為主旋律。需要提出的是，PPP項目落地率依然不盡人意。截止2018年1月，PPP整體落地率為39.8%。簽約落地和融資落地存在很大差異，部分項目雖已簽訂合同，但因融資困難難以如期建設，更有因項目融資難導致社會資本賠償違約金放棄項目的案例，PPP項目融資問題在PPP落地過程中日益凸顯，嚴重制約PPP項目在國內的具體建設和長遠發(fā)展。

3 我國PPP項目融資困境

3.1 受大環(huán)境的影響較大，配套環(huán)境不完善。特別是政策環(huán)境與立法環(huán)境，盡管我國PPP項目發(fā)展形勢喜人，但在相關立法本身需耗費較長周期的客觀原因影響下，國家層面與PPP項目融資直接相關的立法及政策并未出臺。部分鼓勵社會投資等規(guī)章政策的陸續(xù)出臺，未對PPP項目融資困境的解決無法提供實質性幫助。且國家層面、部門或地方制定的相關法規(guī)存在不協(xié)調不完善的問題，政策的落實存在諸多障礙。在此等環(huán)境下，項目融資上極易出現不合理操作，這實際上也不利于PPP項目在國內的具體建設和長遠發(fā)展，存在于PPP項目融資中的問題更加無法得到根本解決。2018第12屆全國招投標領域年度聚焦高峰論壇上，多名企業(yè)高管、業(yè)界專家、行業(yè)領導在PPP項目交流中提到：社會資本融資難，需要相關政策文件保護各方利益。

3.2 項目融資能力不高。由于國內PPP項目的立法與監(jiān)管尚未成熟，優(yōu)質合規(guī)的PPP項目較少，實操過程中往往存在部分違規(guī)操作，隱性風險。且PPP項目的實施未落在其實際意義上，項目公司重建設、輕運營，契約意識不強，缺乏與政府、金融機構長期合作的意愿等現象頻出，PPP合規(guī)性的落實任務，大程度的上落在金融單位身上，一度成為制約金融機構決策的障礙。且目前參與PPP項目的社會資本，多以央、國企為主。而央、國企的負債率普遍較高，其融資會受到負債率的剛性制約。

3.3 融資方式單一且成本高。對于PPP項目而言，除了社會資本的自有資金投入，主要資金來源還是金融機構。以銀行貸款為主，信托融資、銀團融資、債券融資、資產證券化等方式籌集資金為輔但比例偏低。資金來源的單一不利于管控及分散項目風險，資金成本無法有效降低。且中小企業(yè)參與PPP項目在銀行貸款上受到限制，主要體現在貸款手續(xù)繁瑣，需抵押擔保等方面。與公共部門相比，金融市場對私營機構信用水平的認可度通常略低，導致私營機構的融資成本通常要高于公共機構的融資成本。

3.4 資金期限錯配。由于PPP項目期限長、項目建設期和運營期風險不對等，對不同期限的不同資金需求強烈，傳統(tǒng)銀行信貸模式難以滿足。導致市場上供應的短期資金和PPP項目長期資金需求不匹配。

3.5 項目前期參與度不高，退出渠道匱乏。PPP項目可長達30年，在項目識別、準備階段資金參與方參與度極低，加大其風險預判的難度，缺乏風險預警和防范機制。PPP項目周期長，投資回收期長的特點，使得長期資本投資資產周轉率低，缺乏退出渠道。

4 PPP項目融資問題的應對

4.1 加強配套政策法規(guī)體系建立及依法合規(guī)性管控。合理權衡各參與方的利益訴求，參考成功案例經驗，梳理整合目前相關政策法規(guī)體系，逐步完善PPP項目融資相關立法，積極落實政策導向作用，提高政府公信度。通過具體法規(guī)制度和政策指引等融資外部環(huán)境的優(yōu)化，加強對PPP項目全過程依法合規(guī)的嚴格管控，使得PPP項目融資活動的開展能夠在一個安全穩(wěn)固且有效的環(huán)境下進行，為各方開展工作提供有力保障，有法可依才能使項目融資更加順利的發(fā)展。

4.2 加強項目融資的風險管控能力。融資風險伴隨著項目本身，不可能完全消除。風險的優(yōu)化、合理分配、防范及應急預案成為重點。項目融資方前期需要積極參與，提前科學識別確立出基本風險及配套的防范機制。風險管控能力在PPP項目生命周期內貫穿。為促使風險管控的有效執(zhí)行，在PPP項目合同中需明確風險管控及承擔的主體、方式，包括提取履約保函金額、一般性補償、支付違約金等。鼓勵金融機構向政府提供融資等相關咨詢服務，提前介入PPP項目，了解項目實際情況與需求，增進金融機構與政府間的了解與信任。各方結合項目實際，積極探索各種方式為項目優(yōu)化增信，提高項目吸引力，提高各方參與積極性。

4.3 創(chuàng)新項目融資渠道和工具。充分發(fā)揮金融市場與金融機構的專業(yè)能力，以銀行為核心，優(yōu)化PPP項目審批程序，鼓勵各金融機構整合各項資源，推動創(chuàng)新完整的、針對PPP模式特點的信貸政策和金融產品，對PPP項目的融資提供支持。利用社會資本方豐富的投資管理經驗，加強政府好各金融機構的通力合作，設立PPP基金，豐富債權、股權投資等融資工具，綜合利用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等方式，增加投資年限，提高資金利用效率，拓寬融資渠道。還可結合互聯網融資，宣傳與操作相結合，快速匹配，有效提高融資效率，節(jié)約融資成本。金融機構可發(fā)揮起優(yōu)化債務結構的作用，實現融資周期與項目周期相互支持配合。金融機構、社會資本和監(jiān)管部門應配合政府加強融資信息的共享，監(jiān)理嚴格信息披露機制，及時跟進項目進度和計劃，科學預測、及時作出調整。

4.4 合理設置PPP項目的準入退出機制。通過加快市場開放進程逐步完善。首先政府應摒棄偏見，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，引導國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的公平競爭。其次需要打破固有傳統(tǒng)思維，適當有效的參與到項目當中，落實依法行政、簡政放權，優(yōu)化服務，推動項目健康有序發(fā)展。《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》指出，政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目合作結束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處理等事宜。除開目前到期退出、中途轉讓、上市退出等方式外，各方還需積極探索多種方式實現項目推出，形成良性循環(huán)，提高社會資本再投資能力。積極發(fā)展資產證券化，合理妥善設計資產證券化方案，增加資產流動性。

5 結語

PPP 融資模式在我國未來PPP事業(yè)發(fā)展中，仍是重要的、不可或缺的一環(huán)。PPP融資相關問題也是PPP發(fā)展過程中必然出現且會伴隨長久發(fā)展的問題。中國只有在不斷的探索實踐中發(fā)現問題、總結借鑒國內外經驗分析問題、解決問題，才能實現PPP模式的規(guī)范全面的發(fā)展。

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