日本首都圈建設及啟示

史艷玲 劉子軒

[提要] 京津冀協同發展規劃是國家重大戰略，核心是有序疏散北京非首都功能。日本的首都圈建設在規劃的制定與調整、統籌和實施上為我國提供了借鑒，主要包括城市功能的分散、法律法規的制定、交通網絡一體化的建設。在未來京津冀協同發展中，加強協同發展、弱化行政區域意識、加強市場功能是關鍵。

關鍵詞：日本；首都圈建設；京津冀協同發展；協同

基金項目：2017年度河北省社會科學發展研究課題：“日本首都圈建設視野下的河北省深入推進京津冀協同發展對策研究”（課題編號：201703020219）

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年8月20日

2015年4月30日中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。而我們的鄰國日本自20世紀50年代開始以疏散東京城市功能為目的的首都圈建設，積累了豐富經驗，值得借鑒。

一、日本首都圈建設規劃的演變

（一）《首都圈整備法》的制定與第一次首都圈基本計劃。隨著20世紀50年代開始的日本經濟復興，以東京為中心的首都圈的人口集中、產業聚集現象嚴重。城市無秩序擴大、居住環境惡化、交通擁擠、公共設施不完善、住宅不足等大城市弊端越發嚴峻。針對這種現象，1956年4月日本頒布了《首都圈整備法》，開始了以東京為中心、包括周邊7縣在內的綜合性首都圈建設。其基本方針是控制東京都內街區的過密化，將人口、產業疏散轉移到周邊的衛星城。同時，成立了首都圈整備委員會，對計劃進行推動和調整。

1958年7月日本制定了《第一次首都圈基本計劃》。該計劃預計1965年首都圈人口為2，660萬人。該計劃的建設方針是：第一，將現有城市街道的周圍10公里設為綠色帶，以此來控制現有城市街道的擴張；第二，在周邊地區指定了多處城市街道開發區（衛星城），將其打造成工業城市，吸收中心城市的人口及產業；第三，限制東京都城市內工廠和大學的新增。

（二）《首都圈整備法》的修訂與第二次首都圈基本計劃。1965年6月對《首都圈整備法》進行了修訂。在修訂方案中提出：第一，將現有城市街道周圍半徑50公里的地區設定為近郊整備地帶，以此來控制城市的無秩序擴張，同時，有計劃地建成綠地保護區；第二，將原來的城市街道開發區改成都市開發區，附加工業城市與住宅城市的功能，努力將其建設成研究學園、流通以及多功能城市。

在法案修訂的影響下，1968年10月出臺了《第二次首都圈基本計劃》。該計劃預計首都圈的人口在1975年將增加到3，310萬人（1965年2，696萬人），為了應對隨著經濟的高速增長持續產生的各種城市功能、人口的集中，把首都圈建成更大范圍內的復合體。作為區域建設的方針，首先是對已有城市街道的都市空間進行改組，讓城市職能簡單化，只具備中樞職能即可，對近郊整備地帶強烈的都市化趨勢，要注意城市街道的建設與綠地空間的協調。在周邊的都市開發區繼續推行衛星城的開發。

（三）第三次首都圈基本計劃。1976年制定的《第三次首都圈基本計劃》，沿襲了第二次計劃的基本方向，鑒于國民價值觀和社會形勢的變化，對首都圈建設整體上采取控制基調，從長期觀點上來積極改善首都圈的地區結構。計劃目標年1986年首都圈人口為3，800萬人（1975年3，362萬人）。作為城市職能，和第二次首都圈基本計劃有所不同，對城市的中樞職能進行選擇性的分散，控制大學向首都圈的聚集，將大學疏散到老街區以外的地域，將工業疏散到東京大都市圈以外。

（四）第四次首都圈基本計劃。1986年制定了《第四次首都圈基本計劃》。該計劃以整體首都圈為對象，制定了在人口緩慢增加以及國際化、高齡化、信息化、技術革新的發展等社會變化的大潮流下，到2000年大概15年間的首都圈建設的基本方向。預計目標年首都圈的人口為4，090萬人（1985年3，760萬人）。建設的基本方向是：改變東京都區的一極依存結構，以業務核心城市為中心，形成自立都市圈，重新構建多核多圈域的地區結構。在此思路下，將橫濱、川崎、浦和、大宮、八王子·立川等城市定為業務核心城市，又推進了橫濱的港未來地區、千葉的幕張新都心地區、埼玉新都心地區的建設與行政機關等的搬遷。

（五）第五次首都圈基本計劃。1999年3月制定《第五次首都圈基本計劃》。該計劃是根據上一年制定的第五次全國綜合開發計劃《21世紀國土綠色規劃》基礎上制定的。預計首都圈人口到2011年增加到4，190萬人，之后人口減少，到目標年2015年為4，180萬人。建設的方向是把業務核心城市、核心都市圈定位為基地城市，以這些基地城市為中心形成自立性高的地區，構建能夠相互進行職能分擔和合作交流的“分散性網絡結構”。另外，把町田·相模原、柏等追加為業務核心城市，在原來分散都心業務能力的功能上，又增加了促進女性、高齡人員就業的城市功能。

二、日本首都圈建設的特點及借鑒

日本首都圈建設歷經五次規劃，經驗值得借鑒：

（一）政府有序規劃、推動并不斷調整。日本首都圈建設跨越了好幾個行政區域，為了協調各行政機構，成立了三大都市圈整備特別委員會，由各地市長、教授組成，體現了政府重視，有利于政府與民間的合作，實質性地推動了首都圈建設。

（二）首都圈基本計劃產生前后，都有相關法律法規的出臺，促進基本計劃的推進與實施。例如第一次首都圈計劃出臺之前的1956年4月制定了《首都圈整備法》，在第一次首都圈計劃執行期間，先后出臺了《首都圈城市街道開發區整備法》（1958年4月）、《關于限制首都圈已有城市街道的工業等的法律（工業等限制法）》（1959年3月）。第二次首都圈計劃出臺之前，先對《首都圈整備法》（1965年6月）的修改，后來又有《首都圈近郊整備地帶以及都市開發區整備相關法律》（1965年6月）、《首都圈近郊綠地保全法》（1966年6月）的出臺。這些法律法規的頒布與首都圈計劃的出臺相輔相成，共同促進首都圈建設。

（三）建設副都心和新都心，疏散中心城市功能。在第四次首都圈基本計劃提到的業務核心城市和新都心之外，為疏散東京的非首都功能，還設立了七座副都心。其中，新宿、池袋、澀谷被稱為“三大副都心”，是1958年為了分散東京的城市功能而設立的，在充分發揮本地區特色的基礎上，努力打造成商業、文化、娛樂、交流、居住的多功能經濟文化中心。上野、淺草、錦系町、龜戶是1982年為了平衡首都圈內各城市的均衡發展，充分發揮地區文化設施聚集的特點，打造的文化、產業、娛樂中心。1995年臨海又被追加為副都心，吸引知識、技術集約型產業的加入，成為都市型研究開發基地。

（四）高效發達的交通網絡體系建設。副都心和新城等經濟文化中心得以建立并正常運行的前提就是東京圈內發達的交通網絡體系。目前，東京都內已經形成了由新干線、輕軌和地鐵構成的區域軌道交通網絡，還有內環、外環和中央聯絡公路三條高級別的環線公路，以及以東京外環為起點對外建成的六條放射狀高速公路。在首都圈內，有一些城市因為是交通樞紐而得到了快速發展，如山手線上的新宿和上野。

三、對京津冀協同發展的幾點建議

（一）京津冀發展協同是關鍵。京津冀三地之間在人口、交通、環境、產業等很多領域存在著明顯的地區性差異。并且在市場經濟條件下，三地都有各自的利益訴求，很難形成有效的統一意見。但是京津冀協同發展的中心戰略是緩解北京的非首都功能，這就需要各地區結合本地區發展的基礎，有效配合京津冀協同發展的戰略部署，利用本地區的優勢產業和已有的經濟基礎，有效推進各地區的均衡發展。

（二）要弱化京津冀行政區域觀念，強調市場功能。在城市群建設過程中，影響因素最大的就是行政區域的劃分。日本在首都圈建設之初就解決了行政區域分割所產生的問題，建立了很好的區域協調和處理機制。經濟及協同發展要求各地區按照市場的資源配置寫作分工，緊密聯系。這就是要打破行政區域的限制，建立協作機制，創新區域協作方式，強化市場功能，促進京津冀的市場化進程，提升國際競爭力。

（三）注重政策及規劃的科學性和連續性。日本在首都圈建設過程中經歷五次規劃，而每次規劃都是在面臨不同的發展階段產生的各種問題做出的調整與布局，并制定相關的法律法規，以保障規劃的順利推行和實施。京津冀協同發展戰略同樣具備戰略性、系統性、關聯性和可操縱性。接下來就是可持續性如何進一步細化實施。

主要參考文獻：

[1]馮怡康，馬樹強，金浩.國際都市圈建設對京津冀協同發展的啟示[J].天津師范大學學報，2014.6.

[2]王凱，周密.日本首都圈協同發展及對京津冀都市圈發展的啟示[J].現代日本經濟，2015.1.

[3]石田頼房（日）.日本近現代都市計畫の展開[J].自治體研究社，2004.10.