我國旅游價格規制機構調整研究

[提要] 根據部門利益理論和規制俘虜理論，對我國旅游價格規制行為進行分析，指出政府作為旅游價格規制的單一主體，其行為很大程度上是以保護本部門、本地方的特殊利益為出發點的，或體現利益集團的利益，從而偏離保持整體旅游市場公平競爭和維護旅游者利益的方向。因此，要進行旅游價格規制，必然建立起一個完整的組織制度體系和與之相配套的執行機構；最后，從獨立的旅游價格規制機構、作為規制機構的行業組織、國際性的規制組織等三個方面提出調整旅游價格規制機構的建議。

關鍵詞：旅游價格；規制；機構；部門利益

基金項目：福建省中青年教師教育科研項目：“海西發展背景下旅游價格規制的政府行為效率研究”（項目編號：JAS160640）

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月13日

我國旅游業采取的是政府主導型發展戰略，政府的廣泛干預成為中國旅游業發展的典型特征。政府對旅游經濟的干預行為中，旅游價格規制通常占有極為重要的地位，政府行為在校正旅游價格“市場失靈”方面是有效率的。但相比旅游價格的重要地位而言，各地旅游行政管理部門的旅游價格監管手段存在著這樣或那樣的問題，使得較長一段時間以來，我國旅游價格的幾個突出問題（如價格波動無序、壟斷、低價競爭、透明度低、亂收費）一直成為消費者投訴的重點對象，直接表現為旅游價格秩序亂，旅游企業價格環境較差，旅游價格管理存在缺位現象。而旅游產業的政府主導型發展戰略存在著政府主體不明，行政壁壘以及責任主體缺位、政企行為不分等突出問題，尤其是政府部門的價格管控行為受制于現行的旅游管理體制，職能弱化，表現出較強的部門利益傾向，最終制約了我國旅游業的旅游價格監管效率的提升。

一、旅游價格規制的部門利益現象

規制的有效性暗含著兩個嚴格的假設前提：一是規制者信息優勢；二是規制者是公平與公正的。第一點的假設并不成立，而第二點來說，實際情況也并非如此。針對此點，施蒂格勒（1971）首先提出了部門利益理論，他觀察到在許多場合，美國的政府規制并沒有以公共利益為出發點：“作為一種法規，規制是產業所需并主要為其利益設計和操作的。”

由于旅游經濟涉及多個相關產業，各個部門的級別和歸口不一，政企不分，一方面造成了旅游規制執行中的職能分裂；另一方面政府作為規制主體，和政府作為行業經營主體的角色重疊，導致各規制機構對旅游價格的規制很大程度上是以保護本部門和本地方的特殊利益為出發點的，旅游價格規制部門不能獨立超然地行使規制職能，從而偏離了保持整體旅游市場公平競爭和維護旅游者利益的方向，從而降低了旅游價格規制的整體效率。

就旅游的核心依托——旅游吸引物的管理來說，我國旅游業就存在嚴重的“政出多門”現象：森林公園歸林業部管理，風景名勝區歸建設部管理，名剎古廟歸宗教局管理，自然保護區歸環保局管理，等等。在部門利益面前，一些部門更多地考慮自身利益，而非國家旅游產業整體利益，這就導致旅游價格規制過程中出現一些政策和制度上的相互沖突，進而導致旅游價格規制的失靈。以景區門票價格為例，景區門票價格一直是旅游消費者反映的主要問題，也是各地許多旅游價格管理部門的重點規制對象。但從目前來看，景區景點門票的價格制定沒有一個比較客觀的、公允的、特定的質和量的標準，在價格標準缺失的背景下，參照《旅游區（點）質量等級劃分與評定標準》制定門票價格，就成為規制部門的基本做法。但這一方法的實施，需要一個先決條件：所有的景區都納入景區景點的評級體系，但實際上景區評級體系并非獨此國家旅游局一家，許多景區擁有著不同主管部門發布的不同系統的評級身份，除國家旅游局的景區景點的評級體系之外，還包括國家文物局評定的全國重點文物保護單位、國家林業部門評定的國家森林公園、國土資源管理部門評定的國家地質公園等，這些不同的評級標準的相互不協調導致了旅游價格規制的失靈。

就現有的旅游價格審批機制來說，價格審批權在當地縣市，游客來源廣，旅游收益則是小集體的。這一種格局必然導致旅游價格從開始審批時就不可能利于旅游者，從而為虛高定價、高額回扣、價格欺詐等不良市場行為留下活動空間。

長期以來廣交會期間酒店房價飆升已是常態，廣州物價管理部門在（廣交會）期間多會出臺酒店賓館房價最高標準，但“限價令”效果不佳。實際上，如果將酒店房價交由市場進行調節，供不應求導致的房價大幅上漲，自然使得參會客商到廣州附近城市就宿，而廣州附近城市的酒店業自然也會嘗試通過提供更好的服務來取代廣州本地酒店。但廣州市為了保證地方經濟發展和稅費收入，不至于成為周邊城市的旅游經濟“飛地”，控制房價就顯得理所當然。更進一步的，當政府權力不受限制地深入到旅游經濟領域的各個方面時，旅游價格在市場調控進程中就存在更多的行政障礙和利益分配障礙。

二、旅游價格規制的規制俘虜現象

政府規制俘虜理論派生于部門利益理論，該理論強調，規制者自身存在著尋求經濟或政治利益的動機，而相關利益集團在決策過程中則會積極活動，以形成對自己有利的決定，由此可導致規制者被利益集團俘虜的現象。

政府每一項規制措施其初衷當然包括著維護公共利益的目標。但根據規制俘虜理論，相關政策措施的頒布及其實施，其背后必然存在多個追逐利益的力量。如果博弈力量間對比失衡，將使政府規制可能成為特殊利益集團尋租的結果，而非為了社會公共利益本身。

以典型的景區門票價格聽證制度為例，眾多景區門票漲價的背后，實際上隱藏著地方利益集團對利益的追求，在“少數人聽證，多數人買單”，“本地人聽證，外地人買單”這一博弈背景下，消費者和經營者代表之間的力量對比就顯得十分懸殊，信息嚴重不對稱。因此，不難理解為什么會出現“岳麓山調價聽證會24名代表23人贊成漲價”的局面了，景點漲價的所有利益相關者中，參與價格聽證的旅游業者、政府部門人員占了絕大多數，僅有的消費者代表大多是本地游客，外地游客代表基本沒有。這就使得價格聽證會很難公允地體現各方利益，聽證會變成了“聽漲會”。旅游價格規制機構成為了利益集團的“規制俘虜”，背離了公共利益的規制目標。

三、旅游規制機構重組與職能創新是提升規制效率的關鍵

（一）從縱向看，機構重組的重點是旅游價格管理協會的建立。國際經驗表明，旅游價格規制應充分發揮行業組織作用，強化行業協會的價格自律職能。一般來說，旅游價格管理協會組織在促進行業健康發展中也起著十分重要的作用：其一，更為靈活。作為旅游行業協會成員應共同遵守的行業準則，其制訂與頒布實施都建立在行業本身發展的基本背景下，更接地氣，且隨著產業外部環境的變化而能進行及時有效的調整，更能為協會成員所接受；其二，在政府轉變職能的背景下，旅游行業主管部門主要工作將是協調各經濟主體利益關系，保護旅游者合法權益。而落實到具體市場管理的相應工作，行業協會組織有明顯的專業化優勢，一方面可以有效溝通旅游行業主管部門與旅游企業，避免信息不對稱的情況；另一方面作為聯結微觀和宏觀管理層面的規制機構，旅游價格管理協會在行業價格自律方面，可以發揮更重要的作用。一旦有旅游企業存在價格壟斷行為，旅游行業協會將從維護本行業整體利益出發，對其進行勸阻，報請政府有關主管部門進行查處；對過度的價格競爭引致的假冒偽劣產品充斥市場現象，旅游行業協會應該積極配合政府有關部門，制定產品的經濟技術標準、產品質量、性能標準規范，并組織和監督企業嚴格執行，配合政府有關部門和政法部門，對通過以次充好、以假亂真、降低技術、質量、性能標準方式達到降價銷售目的的惡劣行為進行堅決打擊。

當然，建立健全旅游價格管理協會需要有強有力的市場中介組織，這種行業組織一般也應是自下而上、體系完善、運作規范的旅游管理制度載體的重要組成部分，因此在完善旅游行業協會組織的價格自律職能的同時，應在地方性旅游協會立法中規定旅游企業必須加入行業協會，把質量保證金管理從政府轉向協會，減少保證金交納額度以增加激勵，以保證金利息代替會費、運作費，由政府推進旅游行業協會成為旅游行業管理主體之一，以彌補政府作為單一主體的不足，有效推動旅游行業協會在價格自律、價格監管以及價格協調機制方面的職能建設，進而促進旅游產業的長遠發展。

（二）從橫向看，機構重組的重點是旅游價格規制協調體制的形成。在我國旅游規制部門存在著明顯弱權威特征的情況條件下，僅僅依靠國家和地方各級旅游部門參與旅游價格的規制是不現實的。因此，應建立起中央和地方之間、地方和地方之間、部門和部門之間的多方面、多層次的旅游價格協調機制，作為旅游價格規制機構改革未完全到位前的有效機制補充。一方面作為行業主管部門，國家旅游局在旅游收費標準的調整時間表與調整區間方面，應與國家物價部門以及相關部、委、局建立有效的聯合協調機制；各省旅游局和物價局應協商本地區有關旅游價格和收費標準的調價幅度和出臺時間，同時還要主動聯合與旅游密切相關的交通、市政、文化、園林、林業、水利、文物等部門，通過建立有效的部門聯席會議制度來發揮各方面的積極性，形成綜合的旅游價格管理能力。另一方面面對旅游業新的發展形勢，應建立起省級和地方各級旅游價格協調機制，確立不同地區間合理的旅游比價關系。省級旅游價格管理部門應加強與國內各主要旅游城市同業的溝通，密切注視各地著名旅游景區價格的變化情況并掌握其變化原因，以便在工作中保持本省與其他地區旅游價格上的適應性。在地區內，應由省級物價部門牽頭，有關市、縣物價部門參與，堅持以旅游經營單位為主體，充分發揮旅游經營單位按照國家政策、根據市場需求靈活定價、自主協調市場的積極性，按照國家對旅游價格實行三種管理形式的規定，制定市、縣價格主管部門對旅游價格管理的集體目錄，同時明確實行市場調節價格的劃分原則和具體旅游經營主體。

四、調整旅游價格規制機構的建議

我國旅游業已由啟動階段過渡到發展階段，政府對旅游市場的作用也應由先驅或催化劑階段過渡到規制與服務階段。要實現這一目標，告別長期以來旅游業政府主導型發展模式下政府大包大攬的做法，需要采用有限的政府主導模式，進一步限制政府行為。這一背景下，管理機構的變革首當其沖。

研究表明：“旅游價格規制本身不能創造一個公正和自由的交易環境，要進行旅游規制，必然要建立起一個完整的組織制度體系和與之相配套的執行機構，規劃、涉及、開發和組織實施、監督裁決不同時期的旅游價格規制。”

（一）獨立的旅游價格規制機構。“規制俘虜”理論將政府的規制機構大致分為兩類：隸屬于政府行政管理部門的非獨立性規制機構和獨立于政府行政管理部門的規制機構。在現有的旅游產業治理體系中還無法真正建立起行之有效的、具備較強獨立性的、具備成熟運作模式的旅游價格規制機構體系，在這一背景下，建立一個政監分離的準政府型或準獨立型旅游價格規制機構體系是一個較長階段內旅游治理體系改革的折中選擇。

為了和本地區旅游經濟發展情況相適應，一些地方嘗試對旅游規制模式進行改革，這些嘗試大多具有濃厚的地方色彩。例如上海市成立了旅游事業管理委員會來承擔全市旅游行業管理的職能，而不是通常意義上的地方旅游局，逐步形成了以旅游、商業、交通、園林等部門共同組成的大旅游管理體制，浙江省建立了風景旅游管理局，實現風景與旅游合一的旅游管理，較好地解決了長期以來市、縣級旅游管理的制度障礙，為市、縣級政府旅游行業管理的有效運行創造了條件。

（二）作為規制機構的行業組織。由于單純政府規制的局限性以及旅游行業自律性組織作用的不斷加強，對相關組織內自律規制的改革就越來越具有理論和實踐意義。單純性政府規制由于信息不對稱、政府官員的非專業性、規制法規的僵化性與滯后性以及規制過度等原因，其績效已大打折扣。政府規制日益需要行業性自律組織，尤其是行業協會的配合與輔助。

在國內，具有相應規制強度的旅游行業組織主要有：中國旅游協會和中國旅行社協會、中國旅游飯店業協會、中國旅游車船協會和中國旅游報刊協會，以及各地旅游行業組織。它們在法律授權下逐步擁有了認證權、標準制定權和實施權。

行業協會之所以擁有標準制定和實施權，主要源自協會的專業化背景和信息優勢，但在整個規制體系中，政府規制居于權威的地位，高于行業自律性組織自律，行業自律性組織自律只有在不與政府規制相沖突的情況下才能實施，在二者相沖突的情況下，需要改變的不是政府規制法律、法規，而是行業自律性組織的自律原則。但是，這種調整的前提是責權、事權界定清晰，從而實現旅游價格規制各部門的相互制約并達成必要的平衡，而這種“清晰”在現階段的旅游價格規制過程中還有待明確。因此，政府應該行使怎樣的具體職能，其原有職能應由誰來承擔，行業協會應當發揮怎樣的作用，政府與協會又將在怎樣一個宏觀架構和環境下形成良好互動的關系，成為旅游價格規制主體改革的一個重要組成部分。

（三）國際性的規制組織。旅游是一個跨地域、跨國界的活動。隨著我國的旅游業發展與國際經濟一體化的融合，旅游經濟活動涉及到不同國家的法律、國際法規則以及國際條約、國際慣例的使用問題和法律沖突問題。其中，《服務貿易總協定》為促進國際旅游服務貿易的自由化提出了總的原則，是國際旅游服務相關法律制定與執行的依據。按照為世界上大多數國家所接受的“國際法優先原則”。此外，各類國際旅游組織一直對協調各國旅游服務的政策與法律做著不懈的努力，如1981年國際旅游協會執行委員會批準的《國際飯店法》，1985年世界旅游組織全體會員國會議產生的《旅游權力法案》和《旅游法規》，聯合國1975年生效的《保護世界文化遺產和自然遺產公約》和1995年通過的《可持續旅游發展憲章》、《可持續旅游發展行動計劃》。這些規則與國內規制之間如何協調一致，需要在調整時引入國際性的規制組織作為規制主體的補充，從而實現不同國家、地區以及國際性旅游組織間作為價格規制主體的良性協同作用。

五、結束語

從目前看，我國旅游價格規制機構還存在著許多不足之處：一是規制機構的弱權威性，表現為具有法律地位、獨立的旅游規制機構和規制執行機構缺失；二是地域約束性，地方旅游局在業務上與上級旅游部門聯系，但行政上仍受地方政府管轄，難以實現行業視角上的公平和有效；三是利益相關性，即一些旅游價格規制機構與被規制者間還有著剪不斷理還亂的利益關系。因此，如何進行旅游價格規制機構的改革，增強對規制者的有效規制，進一步提高旅游價格監管能力，有效推進旅游業的穩定和平衡發展，是今后相當長一段時間內旅游價格規制改革的重要課題。

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