城鎮化建設中土地制度改革的財政思考

聞濤

[提要] 土地制度在我國城鎮化建設中起著基礎性的作用。土地是城市的載體，土地能否實現供求平衡，能否合理高效流動，制約著城鎮化建設的效率，也影響著城鎮和農村居民的生存環境和生活質量。現行土地管理制度盡管在促進城鎮化建設中起到巨大的作用，但也存在一些問題，需要研究解決。本文對土地制度改革的各家觀點進行分析比較，以科斯定理為理論基礎，利用新制度經濟學分析框架，通過財政政策和工具的機制研究，試圖給出促進城鎮化建設土地制度改革的財政對策。

關鍵詞：城鎮化；土地制度改革；財政

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年5月21日

我國將建立新型城鎮化，即以新型工業化為動力，以農業現代化為前提和基礎，以促進產業和人口向城鎮集聚為核心，以城鄉統籌為原則，以推進城鄉可持續發展為目標的歷史進程。其以城鄉統籌、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征。在這個規劃中，農業現代化的基礎性作用和節約、集約的基本特征作為重要觀點躍然紙上，而這兩個方面都涉及到土地制度改革的內容。可見，土地制度改革在新型城鎮化建設中居于非常重要的地位。

一、我國土地制度存在的主要問題

第一，政府有“土地財政”偏好。陳小君認為政府的“土地財政”偏好，導致農村集體土地財產權實現障礙重重；第二，農村集體土地所有權界定模糊。蔡錦云認為集體土地所有權界定模糊，成為了國家土地所有權一種附庸。而正是集體土地所有權主體“缺位”導致了征地補償過低和收益分配不公，集體土地所有權客體界定不清與權能缺失導致了土地征收程序不規范；第三，征地程序不公平，農民缺乏征地談判權。史清華等認為，在現行征地程序安排下，農民不能完全參與征地利益分配過程，充分表達意見，獲取土地所有權人應有回報，才是引發失地農民問題的深層根源；第四，土地流轉作為新課題，問題和機遇并存。集體土地的流轉分為集體建設用地（農村集體經營性建設用地和公益事業建設用地，包括宅基地）的流轉問題和農用地（即承包地）的流轉。

關于土地流轉的條件：陳錫文認為，在土地流轉過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。如果農民有更好的就業機會，有更高的收入，有更可靠的保障，他會自愿離開土地，這是一個自然的過程。蔡繼明認為，我國農村集體建設用地流轉主要應處理好以下三個方面的制度和體制建設問題：在城鄉統籌戰略思維下實行國有土地和農村集體建設用地同權同價；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號；盡快修訂與土地相關的法律法規，國家要盡快出臺農村集體建設用地流轉辦法。

關于影響到農地流轉的意愿和可能的因素：錢忠好認為，大量相關實證研究表明，產權的不穩定嚴重影響著農戶農地流轉的意愿。周天勇等研究表明，農民不放棄農地，而是交給親友耕種，對集地流轉是存在后顧之憂的，如果要使農民愿意將集地流轉，必須解決生存保障。

關于宅基地的流轉問題：張子中提出完善建議，包括對要求進城落戶農民放棄宅基地的政策作修正；宅基地無論如何處置，都堅持依法、自愿、有償的原則；建立農民房屋財產和宅基地使用權登記制度；建立宅基地使用權流轉制度；建立宅基地有償退出機制；建立規范的農村房屋抵押制度；建立合理的宅基地增值收益分配機制；保障農民對宅基地整理節約出的建設用地享有一定收益權；完善退出宅基地農民的社會保障、就業機制。

二、基于新制度經濟學的產權和交易成本分析

（一）產權分析。我國實行的是農村土地集體所有權制度，產權主體虛置，農民權力弱化。按照科斯第二定理：如果交易成本不為零，產權的初始配置將影響到資源的配置效率。同時，科斯第三定理指出：當存在交易成本時，通過明確分配已界定權利所實現的福利改善可能優于通過交易實現的福利改善。因此可以肯定，如果產權得到清晰的界定，就能在交易成本不為零的情況下，提高資源的配置效率，同時降低交易成本。那么，盡快明確農村土地產權歸屬勢在必行。當然，農村土地集體所有制是必須要堅持的，目前的問題是如何完善之。宋志紅認為，完善集體土地所有權的主體制度，尤其是重塑“農民集體”主體，使其成為一個對外具有獨立主體地位、對內運行機制順暢的符合市場經濟要求的民事主體，是完善集體土地所有權制度的關鍵。溫鐵軍等對山東長行村、廣東草場村和山西霍家溝村先后自發地實行的體現社區內部“成員權”平等的社區股份合作制進行介紹，認為這些實踐是實現了村莊內全體居民共享產業資本收益的、初次分配公平公正的社區內的財產制度創新。

按照股份合作制等形式明確了農村土地集體所有的主體地位之后，接下來要做的就是給農村土地確權頒證，切實維護農民的權益。在此基礎上，鼓勵中介機構的參與，建立健全地方土地流轉市場，發揮市場的價格機制，提高資源的配置效率。通過土地流轉，將分散的土地進行集中和整合，使用高市場價值的項目進行開發，發揮規模經濟的優勢，提高土地的利用率和增值率。如此，不僅增加了社會總福利，交易各方的收益都會有所增長。在這個過程中，要注意建立依法、自愿、有償、規范的土地流轉機制，不可強行推動。同時，土地規模經營存在邊際報酬遞減規律，土地規模化經營也要適度，不能盲目求大，更不能搞行政干預。

（二）交易成本分析。科斯將交易成本定義為“利用價格機制的成本”，指的是市場交易的成本或發現相對價格的成本。交易成本產生的原因是資本的專用性、機會主義行為、信息的不對稱、交易頻率和商品及服務的多維屬性。交易成本分為制度成本、合約成本、度量成本和風險及不確定性。其中，制度成本指為了防止非效率，建立任何一項制度需要付出的代價。主要包括信息成本、交易制度成本等。農戶或其他經濟組織了解、調查農村土地使用權流轉市場的供求、價格、潛力、使用等狀況，確定對方可能對農村土地的處理行為和農村土地流轉態度，需要一定的成本，即信息成本。為了保證交易的順利進行，需要制定一系列法規等，如《土地流轉法》，也需要成本，即交易制度成本。合約成本是指土地使用權流轉轉出方與轉入方在確定農村土地的流轉面積、價格、訂約時間等事項所進行的談判及合約的起草、討論所花費的代價。目前，我國大部分地區土地流轉市場發展剛剛起步，還不成熟，土地評估機構較少，土地評估的標準也比較模糊，確定土地使用權轉讓價格有難度，因此簽訂合約成本較大。簽訂農村土地使用權流轉的合約之后，土地使用權轉交手續辦理前后，為了維護合約雙方的權利與義務關系，防止違約行為發生，要監督和檢查合約的執行情況，而必須付出成本，主要包括賣方的拋荒、棄耕、對農村土地進行掠奪性開發和利用，買方拒付資金等情況進行的監督、控制成本。度量成本顧名思義，這里不再贅述。風險和不確定性發生在現實生活的各個方面。如果風險是獨立事件，通常可以通過保險來規避，保險費用就是交易費用的一部分。如果經濟事件是非獨立的，發生的風險就是不確定的，一般需要通過制度設計來防范。如農民把土地流轉出去以后，就失去了附著于土地上的保障功能，而我國城鄉的二元結構導致對農民的社會保障供給不足，因此必須通過制度設計延續土地的保障功能等，給農民真正解決后顧之憂。又如目前，農民的土地和宅基地由于農村金融發展尚不健全，因此還不能順利作為抵押，獲得融資貸款，這也影響了土地流轉的進程，這也需要通過制度設計予以解決，等等。

三、我國土地制度改革的財政對策

（一）完善地方稅收體系，解決地方政府“土地財政”偏好，為實現農村集體土地財產權提供財力保障。“土地財政”的根源是地方政府財力不足，為支持地方經濟發展，和受之前唯GDP政績觀的影響，便通過賣地，收取土地出讓金籌集財政收入。因此，各地地王頻現，推動了房地產價格的逐年走高。房地產業的過度發展又推動了部分行業，如鋼鐵、建材等的產能過剩，部分地造成產業結構失衡。所以，國家提出了轉變經濟發展方式的戰略，通過供給側改革，強力調整產業結構。同樣的“土地財政”也不可持續，必須通過地方稅制改革，為地方政府提供必要的財源。如繼續深化房產稅制改革，擴大試點范圍，爭取在全國范圍內早日開征房產稅，并作為地方政府的主體稅種。在改革方案的設計上，要考慮低收入群體的納稅能力，建議根據面積的不同，規定不同的稅率，在增加稅收收入的同時，抑制房地產投機炒作的行為。繼續完善資源稅稅收制度，在增加中西部資源豐富省區稅收收入的同時，抑制資源的過度開采行為，并注意對禁止開發區域的保護。加快改革印花稅，要按照修訂后的《合同法》規定，改革和調整征稅范圍、稅率，增加應稅憑證，簡化征稅手續。繼續推進增值稅改革，平衡地方政府財權和事權的關系，緩解其支出矛盾。加快環境保護稅的改革步伐，將其作為地方稅種。同時，擴大地方政府稅收管理權限，賦予省級政府一定的稅收立法權。

（二）加大參與式預算改革力度，進一步增大農民在征地程序中的話語權。在現行征地程序安排下，農民不能完全參與征地利益分配過程，充分表達意見，獲取應有回報。未來征地制度改革的一個重要方向，就是要賦予農民完全的征地談判權，通過完善審批、公告、聽證、裁決等征地程序，實現程序公平。同時，要加大參與式預算的改革力度，在規劃立項的第一步當中，就讓農民參與進來，就政府聽證公益性建設用地的項目前景、項目預算、農民能夠獲得的征地補償等問題對被征地農民及項目受益區內所有公民展開咨詢，吸收他們的意見、建議及利益訴求，爭取在照顧到公民利益的基礎之上，增強項目的科學性和可行性，提高財政資金的使用效率，促進公共利益最大化，也客觀上有助于基層社會治理的優化和民主的進步。另外，從鄉鎮政府的收入結構分析中也能夠得出實行參與式預算的必要性。鄉鎮政府是最適合推行參與式預算的層級，該層級的財政收入主要由預算補助收入和非稅收入組成，其中非稅收入中占比最大的是政府性基金收入，既土地出讓金。以浙江溫嶺市新河鎮為例，2013年財政預算收入2.65億元，其中土地出讓金收入為2.27億元，占預算總收入的比例高達85%。既然預算收入中的大部分來自于征地收入，那么涉及公益項目的支出預算，就更有必要吸收農民參與其中了。當然，目前的參與式預算還存在著公民（農民）的參與度不足等問題，這與他們的文化層次和預算制度有關。因此，改革的方向應是逐步拓寬公民（農民）參與的廣泛性和代表性、注重加強對公民（農民）的培訓、增強預算編制的通俗易懂性、建立健全財政信息公開制度，等等。

（三）還原農村土地集體所有權主體地位，為農村集體所有的土地確權頒證，推進農村土地流轉和規模化經營方面，財政應發揮應有的作用。還原農村土地集體所有權的主體地位，如建立類似于社區股份合作制的財產制度時，有條件的地方財政部門，特別是縣以下鄉鎮財政所的人員，要深入到農村第一線，幫助農村集體清查資產、建立制度、做好監督，保障農民的財產權利。在為農村集體所有的土地確權頒證工作中，也要配合相關部門的人員，做好服務工作。特別是在農村土地流轉推進過程中的難點問題上，如土地市場價值的評估；如何賦予這些待流轉土地資本功能，使其可以抵押，獲得融資能力等，財政部門如何通過積極作為，并能有所作為。如，中國資產評估協會是財政部管理的機構，是否能夠通過補貼等方式推動各個資產評估機構大力開展土地評估業務；農村集體土地的資本功能的賦予，財政部門能否和相關部門加快協力推進。這些問題解決了，農村集體土地流轉就能順利地進行。同時，給予各種制度、財政資金及啟動社會資金的扶持，并考慮選派能人或從村級組織中選拔出善于搞經濟建設的能人或給出政策激勵能人去創業，使農村集體所有的經濟組織在全國各地遍地開花，并以此為雛形，形成與北京鄭各莊類似的諸多小城鎮。

（四）建立城鄉統一的社會保障制度，為農村土地流轉清除障礙，為農民解除后顧之憂。農村土地流轉的障礙之一，就是農民擔心土地流轉出去之后，就會失去收入來源，生活失去保障。目前，我國已經建成城鄉統一的最低生活保障制度，城鄉低保制度基本實現應保盡保，2011～2015年城鄉低保標準年均分別增長12%和18%；基本實現了社會養老保險制度全覆蓋，2014年，將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，2014年10月份，實施了機關事業單位養老保險制度改革；完善了基本醫療保險制度，全民享有基本醫療保障目標基本實現，總覆蓋超過13億人，城鄉居民醫保（含新農合和城鎮居民醫保）政策范圍內住院費用報銷比例從2011年的70%左右提高到2015年的75%左右；社會保障體系中的其他方面，如失業保險、工傷保險、生育保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助等制度建設也正在逐步的完善中。但與失地農民休憩相關的養老保險等的廣度和深度方面還有待提高，今后應加大改革的力度，但不可一蹴而就，需循序漸進地完成，如資金的籌集在現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持，隨著農民收入的不斷增加，集體和國家支持的份額逐漸減少；現階段應建立多層次的養老保障，與家庭養老等保障制度相結合，今后慢慢過渡到完全的以社會養老保險解決養老問題。

主要參考文獻：

[1]陳小君.我國《土地管理法》修訂：歷史、原則與制度——以該法第四次修訂中的土地權利制度為重點[J].政法與法律，2012.5.

[2]蔡錦云.土地非農化過程中集體土地所有權的界定[J].上海經濟研究，2015.6.

[3]史華清等.征地一定降低農民收入嗎：上海7村調查——兼論現行征地制度的缺陷與改革[J].管理世界，2011.3.

[4]陳錫文.農村土地流轉與改革試驗[J].農村工作通訊，2009.9.

[5]蔡繼明.農村集體建設用地流轉的主體和利益分配——重慶市和成都市農村集體建設用地流轉的政治經濟學分析[J].農業經濟研究，2010.12.