國家自主創新示范區管理體制創新模式比較研究

石書玲　韓振波

摘 要：國家自主創新示范區建設發展的重要保障首先取決于管理體制的創新性設計。通過實地考察和比較中關村、東湖、張江、蘇南、天津等5個國家自主創新示范區的管理機構設置特色及管理體制運行特色，揭示出國家級創新示范區管理體制設置應該集協調、決策和執行3種不可或缺的功能于一體，并就如何與自創區功能定位和發展階段相適應、如何考慮原有功能區管理體制演變現狀、如何理順自創區與行政區之間的權力關系等方面提出了經驗借鑒和建議，以便為政府決策、后續設立的國家自主創新示范區管理體制創新提供重要參考。

關鍵詞：國家自主創新示范區；管理體制創新；模式比較；經驗借鑒

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）6-60-4

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.06.015

Abstract： The important guarantee of construction and development of national independent innovation demonstration zone depends on the innovative design of management system in priority. Through field investigation and comparing the management system setting and operation characteristics of Zhongguancun， Eastlake， Zhangjiang， Sunan and Tianjin demonstration zones， the study revealed that the management system setting of national independent innovation demonstration zone should possess coordination， decision-making and executive functions at the same time， and provided experience reference and suggestion from the aspects of how to match the functional orientation and the development stage of independent innovation zones， how to consider the evolution status of management system in the original functional zones， and how to straighten out the rights relations between demonstration zones and administrative regions， to supply important references for government decision-making and management system innovation of subsequently established national independent innovation demonstration zones.

Key words： national independent innovation demonstration zones； management system innovation； modes comparison； experience reference

國家自主創新示范區（簡稱自創區）屬于體制機制改革的試驗區和先行區，承載著實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的歷史重任，因此，管理體制模式創新是實現自創區戰略目標和功能定位的重要基礎和保障，而管理體制設計的關鍵在于管理機構及協調方式的確定。鑒于各自創區戰略目標和功能定位不同、資源稟賦不同、空間規劃布局不同、主導產業及經濟功能類型也不盡相同，且行政區劃方面有的與所在行政區交叉（如中關村、張江等）、有的相對獨立（如東湖）、有的已經取得了建設經驗、有的尚處于建設初期，因此，通過考察比較已經取得建設經驗的中關村、張江、東湖、蘇南、天津等自創區的管理體制，為處于建設初期的其他自創區管理體制模式選擇與設置提供經驗借鑒和決策依據已成為當務之急。

1 國家自創區管理體制設置現狀考察

1.1 中關村自創區管理體制設置現狀考察

依據《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要（2011—2020）》，中關村自創區空間布局為“一區十六園”，核心區為中關村科技園區，十六園涵蓋了市區、城郊及縣域各分園；其戰略目標是將中關村建設成為具有全球影響力的科技創新中心和高技術產業基地。

圍繞戰略目標和功能定位，在最高層級管理體制設置方面：先后成立“中關村國家自主創新示范區領導小組”“中關村國家自主創新示范區部際協調小組”；中間層級方面：領導小組下設“中關村科技創新和產業化促進中心”（亦稱中關村創新平臺），部際協調小組下設“規劃綱要實施部市聯合工作組”；執行層級方面：中關村創新平臺內設重大科技成果產業化、新產品新技術推廣應用等9個職能工作組，下設“中關村科技園區管委會”，管委會內設與“中關村創新平臺”相應的橫向職能部門，下設各分園管理委員會。

中關村的管理體制設置既突出了各部門之間相互協調，同時突出了重大事項所需的各部門之間的聯動，在此管理體制下各分園實行統一的自創區試點政策。

1.2 東湖自創區管理體制設置現狀考察

依據《東湖國家自主創新示范區發展規劃綱要（2011—2020）》和《東湖國家自主創新示范區總體規劃（2011—2020）》，東湖自創區空間布局覆蓋8個分園；其戰略目標是“創新驅動示范、開放合作先行、“兩型”改革先導”；其功能定位于“世界一流高技術園區、科技創新高端要素集聚區、自主創新機制示范區和武漢城市圈‘兩型社會建設先行試驗區”。

圍繞戰略目標和功能定位，在管理體制設置方面先后成立“武漢東湖國家自主創新示范區領導小組”“東湖國家自主創新示范區部際協調小組”；領導小組之下的縱向管理層次上設立“東湖高新區管理委員會”，管委會下設“東湖高新區行政審批管理局”和“東湖高新區政務服務局”兩個職能服務部門，還下設光谷中心城等八大園區管理辦公室和重點項目協調推進辦公室，內設專家委員會辦公室和生產力促進中心等職能部門。

東湖的行政審批管理局通過職能部門的歸集，實行一站式集中辦公的審批體制。政務服務局通過職能部門的歸集，實行一枚印章管審批的管理體制。由于東湖自創區與行政區合二為一，在整個自創區內各分園實行統一的自創區試點政策。

1.3 張江自創區管理體制設置現狀考察

依據《張江國家自主創新示范區發展規劃綱要（2013—2020）》和《關于建設具有全球影響力的科技創新中心的若干意見》，張江自創區的空間布局為“一區十八園”，一區即原張江高新區，為核心區，十八園涵蓋了市內各區及城郊各分園；其戰略目標是將上海建設成為具有全球影響力的科技創新中心和世界一流科技園區；其功能定位于建設各具特色的科技創新功能集聚區和“四新”經濟創新基地。

圍繞戰略目標和功能定位，在組織管理體制方面先后成立“上海張江高新區暨上海張江國家自主創新示范區領導小組”“張江國家自主創新示范區部際協調小組”；領導小組下設“張江高新技術產業開發區管理委員會”；管委會內設政策研究、創新促進等專職職能部門，下設各分園管理委員會。

張江自創區在此管理體制下各分園均實行統一的試點政策。

1.4 蘇南自創區管理體制設置現狀考察

蘇南自創區是國務院批準的首個以城市群為單元的自創區，依據《蘇南國家自主創新示范區發展規劃綱要（2015—2020）》，其布局涵蓋南京、蘇州、常州、無錫、昆山、鎮江、江陰、武進等8個國家級高新區和蘇州工業園區；其戰略目標是將蘇南建設成為“深化科技體制改革試驗區、區域創新一體化先行區和具有國際競爭力的創新型經濟發展高地”。

圍繞戰略目標，在管理體制設置方面先后成立“蘇南國家自主創新示范區部際協調小組”“蘇南國家自主創新示范區建設工作領導小組”，領導小組下設管理整個蘇南自創區的“蘇南自主創新示范區領導小組辦公室”；辦公室內設“建設促進服務中心”，下設南京、無錫等下屬各城市的“市級自創區領導小組辦公室”；各試點城市領導小組辦公室均下設相應的“高新區管委會”，各管委會均設立與蘇南建設促進服務中心相對應的職能服務部門。

在此管理體制下，蘇南自創區尚無統一的試點政策出臺，僅出臺了專項資金管理、重大科技創新載體建設等指導性文件，具體的試點政策及實施方案均由各高新區管委會負責制定和實施。

1.5 天津自創區管理體制設置現狀考察

依據《天津國家自主創新示范區發展規劃綱要（2015—2025）》，天津自創區空間布局為“一區二十一園”，“一區”即一個核心區，為天津濱海高新技術產業開發區，“二十一園”涵蓋了市內各區、城郊及縣域各分園；其戰略目標是建設成為“具有國際競爭力的產業創新中心和國家重要區域創新中心”；其功能定位于“創新主體集聚區、產業發展先導區、轉型升級引領區和開放創新先行區”。

圍繞戰略目標和功能定位，在管理體制設置方面先后成立“天津國家自主創新示范區建設部際協調小組”“天津國家自主創新示范區建設領導小組”，領導小組內設辦公室，負責規劃綱要的具體推動，反饋各分園建設中的具體問題，但尚未設立專業職能部門；領導小組之下的各分園均設立“分園建設領導小組”和分園辦公室，組長一般由區長兼任，副組長一般由常務或各分管副區長兼任，以負責協調和推進自創區建設。

在此管理體制下，天津自創區出臺的統一性政策較少，僅見于創新創業通票管理、投貸聯動試點政策、專項基金管理、創業投資引導基金設立等幾項文件，此外的各項試點政策均由各高新區分園來負責制定和試點。

2 國家自創區管理體制創新模式比較

通過考察中關村、張江、東湖、蘇南和天津自創區的管理體制設置，經過比較不難發現：5個自創區最高層級的管理機構設置相同，均成立了由科技部相關領導兼任的部際協調小組和由省直轄市相關領導兼任的建設領導小組，用于協調和決策建設中的重大事項，同時體現了“頂層設計”理念；協調小組和領導小組之下的中間層面和執行層面的機構設置各不相同，體現了各自創區建設特色和模式的不盡相同，具體的比較見表1所示。

通過對5個比較典型的國家自創區戰略目標、特色定位、管理機構設置特色、管理體制運行特色的深度調查與比較，本研究得出以下結論。

第一，東湖自創區管理體制模式的特色在于“東湖高新區管理委員會”作為市政府的派出機構，在2015年通過的《東湖國家自主創新示范區條例》中規定了其具有合法的政府行政管理職能和一級財政管理權限，可以行使行政許可和醫療衛生、教育及僑務等所有的社會性服務功能，這種賦予管委會合法的法律地位的做法屬國內首創，這種體制使東湖自創區的試點政策在各分園保持高度統一。

第二，中關村自創區管理體制模式屬于典型的管委會與政府合作的管理體制，這種管理體制的特點體現為與自創區試點政策有關的經濟類功能由各自創區分園負責，與工商行政許可等有關的行政審批功能由所在行政區負責。

第三，張江自創區管理體制模式與中關村稍有不同，體現為與自創區試點政策有關的經濟類功能由各自創區分園負責，主要的行政審批權限集中在各分園所屬的行政區，但少量的行政審批權限如企業登記、市容綠化、預防衛生、環境評價等事項逐漸交由各分園管委會負責。

第四，蘇南自創區管理體制模式的特色在于縱向管理機構的設置，既有執行協調功能的領導小組辦公室，又有執行決策和推動落實功能的各高新區管委會，自創區不制定具體的試點政策，各管委會在國家及省市級有關政策框架指導下負責出臺并實施各自的試點政策。

第五，天津自創區管理體制模式的特色在于在最高層級和分園層級均成立了“自創區建設領導小組”，確保了對自創區建設發展中重大問題的協調，但執行層面的功能尚不健全；自創區出臺的統一性政策較少，大多數試點政策由各分園負責出臺并實施。

3 國家自創區管理體制建設的經驗借鑒與建議

3.1 應與自創區功能定位相匹配

國家級功能區的實踐表明，管理體制會隨著功能區經濟社會發展的需求和所承載功能的變化而調整，并對功能區的發展發揮重要作用[1]。這也可以從東湖和中關村建設中得到佐證，如東湖管委會所擁有的行政審批權限這種管理體制正是因應了其建設“兩型社會”的功能定位；“中關村創新平臺”通過內設的9個專職職能部門，也為實現具有國際影響力的科技創新中心的功能定位提供了重要組織保障。

3.2 應與自創區發展階段相適應

國家級高新區的實踐表明，管理體制受經濟社會發展進程的影響，一般強調高授權和高規格[2]。例如，浦東新區和濱海新區曾先后經歷了由發展初期的開發辦公室到管委會模式，再到建制政府模式的管理體制演變[3]；杭州經濟開發區也經歷了從初創期的管委會內設科室到建立局級機構的“撤部設局”，再到“區域擴容”，再升級到“建區造城”的管理體制演變[4]。國家自創區管理體制安排也是如此，應考慮到建設初期各自創區的空間布局與產業規劃，并隨著產業發展需求而不斷加以調整。此外，在自創區建設的不同階段，必然會遇到需要協調才能解決的重大問題，因此，管理體制設置還須突出和強調對重大問題的解決機制。

3.3 應考慮原有功能區管理體制的演變現狀

基于新制度經濟學理論，制度變遷是對原有制度的改進、轉換、替代和鞏固的過程，并對一個國家和地區的社會經濟發展產生決定性作用。制度變遷包含了基于政府自上而下的強制性制度變遷和基于個人或團體自下而上的誘導性制度變遷。基于上述研究，國家自創區管理體制建設可看作制度變遷的過程，其設立首先屬于頂層設計。政府占據主導地位，是制度安排的創立者和推動者，屬于強制性制度變遷的范疇。但考慮到一些自創區如中關村、張江、天津等，這些自創區中的有些分園本身脫胎于已有良好運行體制的國家級高新區，有些則屬于新規劃分園，僅僅采用自上而下的體制安排難以顧及各功能區之間的差異，特別需要依據實施中面臨的重大問題而對管理體制進行不斷調整。因此，國家自創區管理體制設計應該是強制性管理體制創新與誘導性管理體制創新相作用的結果。

3.4 應合理配置自創區與所在行政區之間的權力關系

由于各自創區資源稟賦、產業現狀和高新區管理體制現狀均不相同，導致有的自創區是在原高新區基礎上擴充而成，有的屬于分散式的“一區多園”。而“一區多園”中的各分園，有的屬于新規劃出來的區域，有的屬于從行政區中劃分出來的區域，有的屬于原有的高新區或科技園，這就要求打破一切不合理的行政壁壘，將企業設立或運作所需的各種行政審批權限在自創區與行政區之間進行合理和有效配置，切實為自創區建設提供高效的體制保障。

參考文獻：

[1] 王佳寧，羅重譜.國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向[J].改革，2012（3）：21-36.

[2] 王佳寧，胡新華.綜合配套改革試驗區管理體制考察：上海浦東與天津濱海[J].改革，2009（8）：22-33.

[3] 楊文彬.論我國經濟功能區協同治理模式的構建[J].天津行政學院學報，2016（1）：52-58.

[4] 陳科霖.開發區治理中的“政企統合”模式研究[J].甘肅行政學院學報，2015（4）：42-54.