社區環境合作式治理生成機制研究
——來自山東S社區的經驗

趙守超

（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

一、引言

2018年“中央一號文件”明確提出鄉村振興與農業農村現代化的目標，創造優美的生態環境是實現鄉村振興的必然要求與題中之義［1］。社區環境治理也不再僅僅是一個環境維護問題，而是涉及經濟、政治、生態的系統化復雜工程。此外，傳統鄉村社區在轉型過程中所呈現出城鄉結合的物理空間、亦城亦村的生活域場使得社區環境治理面臨著多元主體角色不明、多元利益整合不足、治理過程無法持續等困境。基于國家戰略與鄉村現實的雙重驅動，厘清多元治理主體角色定位，構建持續互動合作式治理是我國農村環境治理的主要模式。

“合作式治理”作為新型的治理形式，是一種基于共同參與（cooperative）、共同出力（collaboration）、共同安排（co－arrangement）、共同主事（cochairman）等互動關系的伙伴情誼治理形式。它是一種涉及政府與民間社會互動關系的行為面、過程面、結構面的動態結合［2］。在社區環境治理中引入合作式治理理念，既是對社區環境治理低效的回應，也是為彌補以往農村社區環境治理相關研究的缺陷。從現有文獻看，學界對于“農村社區環境治理”的研究主要分布在三個領域：其一，基于生態正義的視野探究農民在社區環境治理中的作用。例如，丁華江［3］闡釋了在生態正義失衡背景下農民承擔了與其相應環境權力不對等的義務，農民環境權利遭受嚴重侵害。肖萍［4］認為良好的環境治理應在憲法層面賦予公民環境權，使環境治理成為有法可依、有實體力量支撐的良性制度體系。其二，基于多中心網絡式環境治理研究。張俊哲和梁曉慶［5］認為要合理劃分基層政府、民間組織、農民等各主體治理環境的責任界限，搭建完善的農村環境污染治理網絡。也有學者認為從治理主體單中心到多中心，從治理規則失序到適序，是塑造農村環境“多中心治理”法治格局的必由之路［6］。其三，基于社會資本的視角對農村環境治理的研究。社區社會資本在農村環境治理中具有社會整合、組織與協調、規范、促進溝通和參與等功能［7］［8］。為此有學者從社會資本的信任、互惠規范與關系網絡三個維度探究新型農村社區環境治理現實困境產生的社會性根源，并為其找尋化解之道［9］。

縱觀以上研究視角，學界對于農村社區環境治理研究停留在主體認知層面，同時也注意到社區內部環境對于社區環境治理的影響；部分學者雖然從多元主體治理來探究社區環境治理的路徑，但卻忽視了主體間持續互動關系。易言之，以往研究雖然就環境治理的主體構成及其內外部環境進行了理論解釋，但卻回避了社區環境多元主體治理的互動過程與角色扮演邏輯。筆者認為，在“合作式治理”日漸興盛的情況下，農民、民間組織、企業等作為環境治理的多元主體不僅具有社會結構環境安排下的身份，也扮演著環境治理的互動行為主體角色。為此，本文嘗試運用“結構—行動者策略—過程”的分析框架，將靜態的主體治理結構與主體行動的動態過程聯系起來，深入分析山東S社區環境治理的實踐，以期探尋能向全國復制和推廣的社區環境治理經驗。

二、分析框架：“結構—行動者—過程”情景分析

對社區公共事務治理進行結構分析，要將其置于“國家與社會關系”的范疇中［10］。在社區環境治理中，除了政府傳統的自上而下縱向性權力輸出之外，基層政府、民間組織、企業、農民等社會參與主體也可基于相互信任建立橫向行動線，在相互依存的環境中共享治理資源，構建有效的規制策略以解決環境治理的可持續性障礙。因此，研究社區環境合作式治理，要有“治理結構”“行動主體之間聯系”“治理過程穩定運行”三個構成要素。

“結構”是農村社區公共事務治理中結成的多元主體治理網絡，體現的是行動主體間的聯系、角色定位。過程則是行動主體圍繞權力獲取、資源配置、策略實施等要素所進行的博弈與互動。合作式治理結構中各行動主體處于平等地位，但合作伊始需要一個主導者來協調主體間的利益矛盾，政府憑借自身的權威與權力在合作中能夠勝任這一角色。合作式治理具有周期性，首先是由單個組織發起合作訴求（一般是政府），其他主體產生合作意愿；一個生命周期包括合作網絡的發起、運行、結果和產出四個階段。合作式治理的基礎貫穿合作式治理的四個階段，包括多元治理主體、主體間聯結關系、網絡信息流通順暢和治理監督有效。隨著社區環境治理的周期循環與治理結果的實現，治理主體間的利益聯系、命運共同體關系得以鞏固與加強，必然會改變合作發起的初始條件。以此挑戰既有合作治理網絡與制度規范，進而從整體上改變合作結構，促使合作模式由政府主導型向社區自治型轉化。此外，合作結構的穩定性并非指靜態保持主體間的合作關系，而是根據網絡治理環境的變化做出適應性關系變化的動態穩定過程。這也是保持合作式治理周期循環的必要條件，具體分析框架如圖1所示。

圖1 本文分析框架

三、實踐應用：山東S社區環境合作式治理生成機理

S社區位于山東省西北部，隸屬于德州市。社區有3278人，由23個宗族構成，屬于“多村合并”型社區，建立初期環境破壞形勢十分嚴峻。近幾年經過政府、居民、社會不懈努力，S社區環境污染得到有效控制，植被覆蓋率顯著增加，環境質量明顯改善，在2017年被德州市政府評為“生態文明示范社區”。

（一）現實背景：S社區環境合作式治理形成的初始條件

調研發現，S社區環境合作式治理的初始動因可從以下四個方面說明：首先，自新農村建設中的“村容整潔”至鄉村振興戰略中的“生態宜居”，表明國家歷來重視農村環境建設，為S社區環境治理提供了政治動力；其次，S社區成立之初，新社區居民的生存空間轉換引致社區內公共精神匱乏，社區所在縣區財力有限，鄉村生態文明建設的任務與社會現實之間的差距要求基層政府要注重培育S社區多元主體協同治理體系，這便為社區環境合作式治理發起了組織訴求；再次，S社區存在經濟落后、環境污染嚴重、人民生活質量低下等問題，社區居民極度渴望擺脫當下生活環境，即為社區環境治理提供了合作訴求；最后，在合作初期，部分農民傳統生活理念仍比較濃厚，生態保護的責任意識有待增強，附加部分私營企業、工廠主在短期內不會體會到環境治理的紅利，生態保護的危機意識低下，因此在合作式治理的初期需要政府導向型治理模式。

（二）培育多元治理主體，明確行動者角色定位

社區環境治理具有公共性與復雜性，S社區在治理過程中突破傳統政府負責的碎片化治理模式，積極培育居民、企業等新型主體，明確其在社區環境治理中的角色定位。同時為凸顯多元治理主體的職責差異，S社區環境治理建立了科層機制、市場機制、社會機制等三個層面的多元主體治理結構。科層機制層面，由上級政府與基層政府共同主導，上級政府從戰略高度掌控環境治理，基層政府則主要負責環境合作式治理的具體構建與運作。市場機制層面，工廠企業作為社區環境污染的主要源頭，應積極交納生態補償費并主動承擔環境治理項目，做到自身經濟效益與社區社會效益的統一。在社會機制層面，公共治理機制的主體是公民與社會組織，社區環境治理最終是要還權于社會，即由社區居委會牽頭，社區民間組織與農民積極參與治理實踐。多元治理主體具體職責如表1所示。

表1 山東省S社區環境治理多元主體

（三）搭建縱橫聯結關系，創制合作式治理結構

S社區環境治理的初始條件決定著應采取政府主導型的合作式治理。以制度關系為縱向傳統權力連邊，以信任關系、村規民約、契約關系等多樣連接搭建橫向合作行動連邊，建立起政府導向性的合作治理網絡。在最初的治理周期內，S社區主要通過鄉鎮政府的引導來實現環境治理多元主體參與。隨著治理價值的實現，合作式網絡治理的橫向行動線實現擴展并穩定運行，基層政府逐漸放權并退出環境合作式治理主導場域。

1.政府主導的縱向權力關系

首先是層級政府間的聯動合作關系。迫于上級政府壓力，德州市政府與慶云縣政府出臺長期支持社區環境改造的政策并給予資金幫助，對鄉鎮政府治理動態進行協同與監控，鄉鎮政府實時回饋S社區的環境治理成效。縣政府建立美麗鄉村社區建設局，統籌安排鄉村環境改造的規劃與任務分配，鄉鎮建立環境保護科，S社區等其他環境破壞嚴重的社區建立環境保護站，有效銜接社區內的環境改造工作，直接對社區內環境治理負責。其次是多部門間的聯動合作關系。最開始政府主導下的環境合作式治理涉及黨建、水土、財政、農業、環境等多個部門，鄉鎮政府根據社區實際情況，對S社區環境治理工作進行整體謀劃，把工作與要求分配給各部門，分管領導對各部門的工作進行指揮與監督，各部門將工作績效實時反饋給政府與人民大眾。

2.多元主體的橫向合作機制

首先是約束與鼓勵共存的制度關系。合作初期，政府充分發揮自身權威性，以行政手段完善社區環境治理的制度以將自身與農民、企業、社會組織的均衡合作狀態固化。主要政策有：一是新能源補貼制度，政府對購買無煙煤的農民給予原價格30%的財政補貼，引導農民在日常生活中保護環境。二是生態補償制度，政府加大對社區周邊工廠管制力度。一方面積極叫停顆粒廠、色砪廠等對社區水、空氣污染嚴重的企業，對環境污染可控又不得不運營的企業征收總利潤10%的環境保護費；另一方面對有機綠色農業、農產品加工廠給予財政補貼。既促進了鄉村產業的升級，又增強了各企業配合S社區環境治理的有效性。三是完善民間組織制度。政府與民間組織建立反饋機制，使其將環境治理政策的執行狀況及時反饋給政府；引導社會組織與居民建立協作制約機制，向居民傳達環保政策使大眾成為環境保護的參與者。四是資金扶持與專項激勵政策，政府對農民植樹育林、工廠更新運營設備等環保行為給予財政專項激勵。

其次是合作共贏的信任關系。S社區作為合并型鄉村社區，社區內人員構成異質性及利益結構嚴重分化，社區內公共精神匱乏，建構社區環境治理主體間信任關系顯得尤為重要。為此S社區采取了以下措施：一是積極培育志愿公益組織。社區內精英群體認識到環境治理的緊迫性，積極號召社區成員組織起來以“環境美好”為共同目標建立環境保護協會，以可信承諾為基礎形成了S社區環境自主治理單元。二是挖掘社區內傳統民俗性信任關系，重塑S社區環境保護的合作共同體。一方面社區居委會借助墻體文化與廣場娛樂文化等傳統信任載體滲透環保要素，喚醒居民的環保意識并引導其參與到環境合作治理的實踐中來；另一方面將生態文化滲透到村規民約之中，以此來敦促居民執行規則、協調農民之間的利益矛盾，重建居民間的信任。三是塑造契約型信任關系。注重居民共享信息、共同商議機制建設，環境治理制度的建立要充分發揚民主精神；完善農村合作社建設，作為政府、企業與農民之間訂立契約的平臺，發揮合作社凝聚農民以及與其他環境治理主體間的溝通橋梁作用。

（四）治理過程監控有力，合作式治理持續運行

社區環境治理不是一勞永逸的，要求多元主體能夠持之以恒地參與以維持社區環境合作式治理的穩定運行。各治理主體間溝通流暢度與對其治理過程監控力度是維持治理運行的重要因素。在S社區環境治理過程中，為提高縱向權力線的治理效率，基層政府積極搭建信息交流平臺，在政府網站公開社區環境治理狀況并及時公布治理規劃，吸納民眾意見；各部門定期召開經驗交流會，改善治理過程中的信息不對稱現象。為增強橫向合作行動線的治理效力，居委會牽頭，農民、企業法人、合作社、社會組織經常召開座談會，為多元治理主體間建制穩定的聯結關系提供可能。

在理順治理主體間合作關系基礎上，還應建立科學有效的監控管理機制。這樣既能夠固化各主體間的溝通聯系，規避信任缺失導致的治理危機；又能促使環境治理項目的有序運行，防范對同一項目的重復治理。首先，在治理工作開始前，基層政府已經擬定好各主體在環境合作治理中的權責關系，確保協同合作的穩定性與有序性。其次，S社區與鄉鎮政府合力建立環境治理信任監督與評價體系，憑借微信公眾號、社區宣傳欄等平臺對環境治理的措施與效果實時監督考核，對違反社區環境合作治理的典型人物與案例進行曝光，有效規避治理主體駛離既定合作路線，為環境合作式治理營造良好的實踐氛圍。最后，社區環境治理的最終還是要回歸到村民本身，S社區積極發揮居民自治、人民群眾集體監督的作用，居民群策群力參與到社區環境監督環節中，比如社區成立了環境政策落實組、治理效果評價組、資金監管組，確保社區環境治理有力、監督有效。

四、價值凝練：S社區環境合作式治理的普適經驗

S社區在持續的環境治理中，探索出一條政府、農民、企業、民間組織等多元主體的“聯動合作式環境治理模式”。盡管本文的案例只是個案，但具備新農村社區環境治理的典型性，可為我國社區環境治理提供以下方面的普適價值。

（一）培育多元治理主體，拓展合作式治理節點

多元主體是合作治理的節點，是合作網絡形成的最基本要素，因而S社區在環境治理過程中非常注重培育多元治理主體。民間社會機制在社區環境治理中扮演著重要角色，這是中國社會無法形成有效合作治理的癥結所在［11］。而山東S社區呈現了這樣一幅圖景：一個公共精神曾嚴重缺乏的新型農村社區，基層政府與社區兩委采取有效的策略與手段激發起社區居民、民間組織的參與熱情，實現了多元主體治理環境的生動局面。具體而言，環境治理資源的公共物品屬性決定了作為公眾利益代言人的政府必須承擔起社區環境治理的主導責任；對于工廠、企業來說，作為社區主要污染源頭，更多的是承擔履行環境決策、配合環境管理、服從環境監督的義務；社區居民、民間組織則是環境決策合理化、科學化的建設性力量，是社區環境違法違規行為的監督力量，還是環境執法過程中腐敗行徑的遏制力量。由此，在政府的正確引導下，社區環境治理的各主體明確自身的角色定位，最終形成社區環境多元合作共治格局。

（二）創制合作網絡連邊，建造合作式治理結構

連接關系是治理主體之間的聯系，這是促成合作式治理形成的最關鍵因素；連接關系的打造與鞏固決定著環境合作式治理的深度與穩定性。社區環境治理本質上就是社區內環境公共資源的供給過程［12］。雖然S社區在合作式治理初期政府占據著主導地位，但隨著治理價值的不斷更新與實現，政府向各部門及社會放權，不斷增強了社會多元治理主體的積極性與主動性。在環境合作式治理縱向權力線上，一方面，政府制定社區環境治理規劃、清潔家園建設任務，以及政府層層負責、環境治理績效考核等制度形式，依靠牢靠的制度連接，在各級政府與環境治理各部門間形成上級政府引導、基層政府實施、各治理部門有效互動、環境整改責任科學銜接的堅韌縱向治理結構；另一方面，社區環境治理具備較強的外部性，應堅持“誰污染誰治理、治理受益者付費與維護者得到補助”的環境補償機制，為社區環境治理的多元利益相關者建立制度連接。在環境治理的橫向合作線上，應努力探求社區環境專業化治理及市場化運作機制，助力治理主體間契約連接、信任連接的建立，促成政府、工廠、農民及民間組織多元化連接關系。

（三）動態更新保障措施，維持合作式治理過程

沒有多元主體間的信任關系和實時交流，合作式治理的過程不可能實現，為此必須要有力維護多元主體間的合作關系。首先要完善社區環境治理監督措施［13］，基層政府應借助信息技術搭建網絡交流平臺，促進合作治理主體間的信息溝通與信任建立，夯實合作式治理的基礎。其次，合作式治理在發展到相異階段社區環境治理會出現新狀況及伴隨著多元主體治理能力的演進，社區環境治理并不是一蹴而就的，而是長久的治理工程。這就決定了環境治理的多元主體做到治理行動的堅持不懈，這種堅持包含靜態與動態兩個層面。靜態是指社區內現存多元主體能夠持續參與環境治理活動，動態是指隨著治理價值的不斷更新及時終止或改造主體間連接關系、變換治理措施等。山東S社區環境治理能夠取得現在的成果，是多年來社區居民與政府共同努力的結果，治理過程中隨著治理條件的改變，治理模式由政府主導向以居民為核心的多元共治轉變，治理手段由單一行政方式向污染者付費、生態補償等經濟治理手段轉換，治理連接由制度關系擴展到制度、契約和信任關系并存。通過監督措施的完善、堅持不懈的靜態固化與動態變化相結合，維持環境合作式治理過程的有效運行。

五、結論與討論

通過分析發現，既有研究在探索環境治理多元主體參與時選擇性地回避了角色建構與扮演過程，忽略了社區環境治理是靜態保持與動態更新的聯動合作式治理結構。為此，本文在“結構—行動者策略—過程”的分析框架下，對S社區環境治理的實踐進行理論闡釋，提煉出維持社區環境合作式治理的普適經驗：社區環境合作式治理初期需要政府發揮主導作用；合作式治理要明確多元主體的角色定位，并創制主體間治理網絡連邊；實施更新保障措施，維持合作式的持續運行。

作為補充，社區環境合作式治理還需要做到以下兩點。一是要處理好政府管控與社區自治間關系，環境治理的目的是為社區社會謀福祉，最佳狀態是還權于社會，激發社會的自主性；同時，政府應采取必要的柔性控制防止社區環境自治偏離預定軌道。其次是要正確發揮社區黨組織的激勵作用，嵌入社區的基層黨組織需要靈活地激發社會活力與社會參與，增加共同體歸屬感；在此過程中不斷摸索多元力量的恰當定位，逐漸形成政黨力量、科層力量、市場力量及社會力量各司其職、各得其所的環境治理局面，為社區環境維護打造可復制、可推廣的治理模式，為實現國家治理體系和治理能力現代化添磚加瓦。