中國需要深度推進城市化的制度改革

怎么提高勞動生產率？有人說可以更多地通過創新驅動、產業升級來提高產業的附加值來實現，這毫無疑問是正確的，但實現上述變化并不容易。中國還有一條出路，就是進一步改善勞動力資源的整體配置效率。這種效率怎么提高？就是要進一步推進農業勞動力或者農村人口向非農產業轉移，向城市地區轉移、就業和居住。

我想提出一個深度城鎮化的制度改革問題。

首先從中國目前增長的經濟下行壓力說起。最近我們做了一個分析，中國的勞動力數量在減少，勞動年齡人口每年減少二三百萬，勞動力供求關系發生了變化。在這個過程中，我們還發現一個有意思的現象，就是中國過去5年的勞動生產率增速也在下降。在過去20年當中，中國勞動生產率的年均增速是9.3%，但在過去五年這個增速下降到了只有6.8%，導致勞動生產率增速的原因很多也很復雜，在此不作詳細分析。

根據我們對中國勞動力的數量、就業率、勞動參與率等一些因素變化所做的預測，未來5年到10年，如果勞動生產率增速與過去5年相比不變，中國的年均經濟增長速度將會下降到5.8%左右甚至更低一些。那么，如果要保持經濟增長速度不過分下滑，一個重要的出路就是要提高勞動生產率。怎么提高勞動生產率？有人說可以更多地通過創新驅動、產業升級來提高產業的附加值來實現，這毫無疑問是正確的，但實現上述變化并不容易。中國還有一條出路，就是進一步改善勞動力資源的整體配置效率。這種效率怎么提高？就是要進一步推進農業勞動力或者農村人口向非農產業轉移，向城市地區轉移、就業和居住。

為什么這么做有利于提高勞動生產率呢？因為如果按中國三次產業的勞動生產率來分析，中國目前的農業勞動生產率在三次產業中是最低的，只相當于非農產業的四分之一左右。所以，如果有更多的勞動力配置在非農產業就業，就會進一步提高整體勞動生產率，從而提高經濟增長的速度。這就是我想說的進一步推進深度城市化。有人可能會問，深度推進城市化的含義到底是什么？深度城市化就是要進一步推進城市或城鎮常住人口的落戶和市民化。這里面包括兩層意思，第一是現有2.8億在城市就業的農民工，那些已經穩定就業和具有落戶意愿的人，應該讓他們落戶，同時讓他們有權利把自己的家屬特別是留守兒童也帶到城市來。第二，中國現在還有大概八九千萬在城市間流動的有城市戶口的人，這些人主要是從小城市到大城市去就業的人，他們很多人是受過高等教育的社會精英，但也沒有就業所在地的戶口，這樣的人在北京有很多，他們是很不穩定的一個群體，因為沒有戶口生活很不方便，抱怨很多。所以，對中國來說，如果長期有3億多的就業群體因為沒有就業所在地戶口而處于一種不穩定狀態、不能享受與戶籍居民同等的公共服務，那這個社會怎么會穩定呢？我覺得這個社會是不穩定甚至是脆弱的。

這樣做還有一個很大的好處，就是可以大大提高勞動力供給的穩定性。過去黃奇帆在重慶當市長時做了很好的嘗試，給我們帶來了很大的啟示。重慶解決了300萬進城農民工的落戶問題，這一改變對重慶制造業發展所需要的勞動力穩定供給起到了一個非常穩定的支撐作用。

既然深度城鎮化就是要推進進城農民工和在城市間流動就業的那些人落戶、享受公平的公共服務，那么應該做哪些制度化的改革呢？

一是公共服務均等化改革 我們過去談的是常住人口的基本公共服務均等化，我覺得這是不夠的。因為任何一個在城市就業的人，他對就業所在地所做的經濟和財政貢獻與有戶籍的本地城市居民是完全一樣的，有的貢獻甚至更大。所以，他們不應該在城市公共服務上受到任何差異性的歧視性待遇。

二是農村土地制度的改革 農村土地制度改革已經有了很多嘗試和爭論，我覺得關鍵是要解決兩大難題：一是使得農村土地的制度可以在穩定保證糧食安全的足夠數量基礎上，使農村土地特別是耕地的使用能夠更加符合高效的原則，讓種地有利可圖。如果種地不掙錢沒有人會愿意去種地了，沒有人種地就不會有糧食安全，所以必須解決這個問題。二是使得退出農民隊伍進城的農民工的土地財產權特別是宅基地財產權可以有退出變現獲利的渠道，或者有長期利益分享的制度安排。這樣可以使進城農民工的農村土地財產權有一個穩定的受益制度安排。

三是城市治理要開放包容 中國很多大城市特別是特大城市為了減少城市治理難題，目前采取的是趕人的粗暴辦法，這是不對的。對一個城市而言，不管城市多么高端，它都需要不同層次的城市居民之間的協作，才能確保城市的合理運作，這樣的城市才會有效率和競爭力。比如說，紐約高不高端？紐約當然很高端，但是紐約也有很多低層次勞動力在為城市服務，為城市高端人才服務。最近我看到一個材料，介紹紐約市政府在改造城市地下空間，把原來不符合安全標準的地下室進行改造，改造后的地下室可以出租給低收入勞動者去使用。我覺得中國城市也應該學紐約的做法，而不是簡單地把住在所謂有安全隱患的地下室的低端勞動力趕出來。

四是將更多的公共資源用于城市居民而不是基礎設施投資 隨著越來越多的人進入城市，享受原來的城市居民享受的公共服務，毫無疑問會增加城市政府和財政的壓力。城市政府有能力給這些人提供足夠大公共服務嗎？重慶經驗告訴我們，這是可以的。我個人認為，只要把城市公共資源的配置做一些改進優化，減少沒必要的錦上添花的基建投入和一些部門的專項轉移支付投入，就一定會騰出更多的錢用于城市居民的公共福利。

五是要采取科學合理的城市開發模式 中國城市特別是城市新區的開發模式都應該更加集約化。現在很多城市和新區規劃面積非常大，規劃面積比原有城市上百年形成的建成區還大。但是，它們花了大量的錢搞基礎設施，最后開發面積過大，形不成密度，聚集不了產業和人口，所以商業也發展不了，產生不了足夠的現金流償還債務。這樣的城市開發模式如果不改進的話，不僅會增加城市的財務和債務負擔，還會進一步減少城市政府投入更多公共服務資源更好服務居民的意愿和動機。

（本文為國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任徐林在第三屆野三坡中國經濟論壇上所作的演講）