“一票否決”不能濫用

褚松燕

[摘要]“一票否決”的本意是通過剛性的制度或指標，倒逼公務人員積極作為，實現政府發展的總體目標。然而，非閉合權力運行邏輯、缺少彈性的政策執行邏輯、權力任性邏輯等，導致當前我國出現了“一票否決”濫用問題。杜絕“一票否決”的濫用，要以公共利益和廣大人民群眾的切身利益為出發點，形成權力閉環，增強政策執行靈活性，提高全民踐行法治的能力。

[關鍵詞]“一票否決” 績效考核 內在邏輯 [中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A

“一票否決”的本意是通過剛性的目標責任制或指標考核，督促公務員對于特定時期的政府中心工作，或一些長期持續性的重要工作積極履職。其初衷相對單一，即通過考核，將每一個具體的關鍵目標或指標的完成情況與機構或個人的發展、利益掛鉤，形成一定的責任追究機制，倒逼公務員積極作為，從而推動政府總體目標的實現。但由于其并未在法律法規層面有所體現，“一票否決”難以被視為制度，大多數時候被視為工作方法;由于其是通過文件的方式體現，“一票否決”往往在不設時限的事項中成為事實上的制度，達不到或遠遠偏離預設效果。之所以如此，主要緣于“一票否決”的內在邏輯。

“一票否決”的內在邏輯

第一，“一票否決”體現的是與單一制直線職能型組織結構相適應的非閉合權力運行邏輯。首先，責權不一致導致基層政府責大而權小。我國是單一制國家，省級及以下行政區域大多采取與中央政府機構相對應的機構設置，由此在全國行政區域內形成了中央政府居于最高端的直線職能型組織結構，各部門、各行政區域也均采用直線職能型組織結構。在現實中，中央與地方政府之間、中央部門與地方政府和地方業務相近部門之間、地方各級政府之間，主要依靠事權、財權和人事權等方面的文件規定和不同層級政府領導人之間的協商協調來開展工作。而由于缺乏責權一致基礎上的操作性制度規定，直線職能型組織結構中運行的“權力——服從”關系就呈現出非閉合性，越往上，權力越大，責任越小;越往下，權力越小，責任越大。下級政府特別是基層政府責大而權小，對“一票否決”事項的關注會替代對制度和正當程序的尊重。其次，權力運行的非閉合性還以粗放式管理形式呈現出來。“一票否決”與目標管理相結合，看似相對簡單的指標化的科學管理，在操作上簡便明確易行，但由于上級政府、上級部門都可以列出“一票否決”事項，使得一些基層政府及部門在眾多繁雜的“一票否決”事項間陷入難以抉擇的困境。最后，問責不足，即問責不僅缺乏法律依據，也沒有清晰的界定，且難以區分政治問責、行政問責。同時，只有自上而下的問責，缺少同級問責和基于“委托——代理”關系的公眾問責，加重了權力運行的非閉合性。

第二，“一票否決”的剛性結果導向缺少彈性的政策執行邏輯。執行的目的是實現政策意圖，“一票否決”通過明確的否定性紅線，樹立了執行的剛性結果預期。在現實中，特別是在全面深化改革時期，社會現實千變萬化，人民群眾的利益需求更是呈現多元化。設立剛性的結果預期固然有好處，但在一定程度上也忽視了地區差異基礎上的公眾利益需求多元化，進而忽視了不同層次政策執行者所處社會情境的復雜程度。因此，“一票否決”的剛性結果導向固然能夠在一定程度上倒逼基層機構發揮創造性和主動性，但如果突破一定限度，將會導致基層機構把創造性和主動性放到“上有政策、下有對策”的“變通”上，最終導致“中梗阻”和“最后一公里”問題。

第三，“一票否決”的濫用反映出政府不同部門顯示和爭奪權力存在感的權力任性邏輯。由于缺少責權一致基礎上的不同層級政府之間人、財、事權關系的法律制度，導致一些權力以及人、財、事資源向上集中，而責任向下集中。同時，不同行政層次之間、條塊之間的府際關系也呈現出一定的任意性和隨意性。近年來，在我國行政體制改革和行政審批制度改革中，中央政府都鼓勵地方政府先行先試，探索職能相近部門的合并。但在我國以往的行政經驗中，除了垂直管理部門，政府部門機構往往上下對應。改革中的地方政府特別是基層政府部門的合并，往往使其上級政府部門出現一定的危機感或“缺腿感”，于是，一些上級政府部門運用“一票否決”以顯示存在感，由此形成甚至加劇了整個政府系統向上負責的唯上是從，破壞了社會的公平和諧。

如何杜絕“一票否決”的濫用

第一，以公共利益和人民群眾切身利益為出發點，梳理既有的“一票否決”事項。在技術層面上，“一票否決”的出發點是通過目標責任制考核來落實重點任務，但重點任務中有能夠量化的，也有不能夠量化的。從操作層面看，只有在梳理現有“一票否決”事項的基礎上，才能夠進行以人民為中心指導下的清理。簡言之，“一票否決”項目的去留、設定，應該依據法定程序開門決策，要首先確立相關制度和程序，并在此基礎上對“一票否決”的公共利益導向、合法性、責權一致性進行評估。對于在公共利益導向、合法性、責權一致性方面存在問題的“一票否決”事項，要堅決予以取締。對于當前還需要存在的“一票否決”事項，應完善其法治實操性，并將其納入總體績效考核體系中予以科學化。

第二，雕琢精細化制度，形成與單一制直線職能型組織結構相適應的權力閉環。21世紀以來，我國逐漸進入制度精細化時代，即在制度化、程序化、規范化方面下功夫，以增強社會公眾穩定的心理預期。加強制度細節建設，乃是當前及以后較長一段時期內法治中國建設的重點。其中，責權一致原則需要與當前已經基本完成的責任清單、權力清單結合起來，需要體現在不同層級、不同部門之間責權配置的職能說明上，還需要體現在循環往復的行政程序與工作流程上，更需要體現在責任承擔以及問責上。制度的精細化需要較長的雕琢過程，按照黨的十九大報告所設計的兩階段戰略安排，從組織結構到權力運行，再到具體行為的情境預期，都需要從實體和程序方面予以健全和完善。

第三，加大向基層和一線授權的力度，增強政策執行靈活性。政策意圖的實現需要堅定而靈活的政策執行，特別是在基層行政區域內，不同群體的切身利益，甚至個人利益，都可能起著潛在公共利益風向標的作用，而基層政府和一線政策執行者往往比上級政府及部門更了解公共利益的情境化特點。政策執行效果的剛性化約束，從指標數量上來說不能沒有，這是“一票否決”存在的意義，但絕不能多，不能喧賓奪主，而要給予基層政府和一線政策執行者更為靈活的工作空間和時間，使其可以結合當地的具體情況與社會各方進行良性互動，行使自由裁量權。

第四，加強對全社會的法治教育力度，增強全民踐行法治的能力。首先，要加強對政府工作人員的法治教育力度，公務員的招錄、晉升、績效評價等都需要增加法律制度方面的內容，公務員培訓也應當增加法學課程的比重。其次，要在中小學教育體系中加強公民教育課程，增強中小學生的公民責任感和守法意識。最后，要加強面向社會公眾的普法宣傳，加大法院旁聽力度，拓展人民陪審、人民調解范圍，使整個社會逐漸形成守法光榮的風尚，切實增強全民踐行法治的能力。

總之，“一票否決”不可輕言禁絕，而是要以人民為中心，以公共利益和廣大人民群眾的切身利益為出發點，以法治體現責權一致和科學的參與性管理，清晰厘定“一票否決”高壓線功能的底線領域，以閉環運行的權力、相應的問責追責鏈條、張弛有度的自由裁量、科學合理的績效考核，形成剛柔相濟的現代化治理體系。

責編/孫渴 美編/于珊