PPP模式下地方政府財政承受能力影響因素研究

項 勇 魏 瑤 熊仁愷 楊麗娟

1.西華大學土木建筑與環境學院 2.重慶大學建設管理與房地產學院

一、前言

PPP模式下財政承受力是財政對經濟和社會發展所提供的財力負擔，即財政支出所需要承擔金額的問題。2014—2017年，四年時間PPP模式在我國得到大范圍推廣和應用，政府財政承受和未來債務負擔也隨之增加。根據財政承受能力論證指引文件，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%[1]，主要目的是將每年因PPP項目而引起的財政支出從經濟上給予限制[2]，防止因PPP項目過度實施造成地方債務壓力的巨增。由此，PPP項目分析中涉及財政承受能力的影響因素較為重要，也對地方財政支出產生重要影響。

為深入研究PPP模式下地方財政承受能力影響因素，本文借助SPSS19.0軟件，基于因子分析法對地方政府財政承受能力影響因素因變量和自變量進行分析及現實解釋，并對地方政府財政承受能力影響因素進

行回歸分析，旨在確定影響因素及探析兩者之間的關系，為地方財政承受能力論證提供理論指導，為政府指導PPP發展提供參考，有序推進PPP項目實施，緩解地方政府財政支出壓力，提高公共產品服務能力。

二、論文研究基本思路及數據來源

（一）研究思路

本文基于為地方政府財政承受能力論證提供應注意的問題和如何把控PPP項目的財政支出，以免造成地方財政支出壓力甚至產生負債進行分析，期望得出地方政府財政承受能力的影響因素及地方政府財政承受能力與影響因素之間的關系，明確各因素的影響程度大小，因此文章研究思路如圖1所示。

圖1 研究思路

如圖1，首先依據財政部發布的財政承受能力論證指引文件相關規定和PPP項目財政承受能力論證的方法，選取代表地方政府財政承受能力的指標，通過SPSS對指標進行因子分析，確定地方財政承受能力的大小，將其作為因變量；其次綜合考慮PPP項目在我國的發展現狀、國家到地方的PPP政策、PPP運作模式和規模大小等因素，選取代表地方政府財政承受能力影響因素的指標；再次通過SPSS對指標進行因子分析，確定代表地方政府財政承受能力影響因素，將其作為自變量；最后將地方政府財政承受能力影響因素因變量和自變量進行回歸分析，確定它們之間的關系。

（二）數據選取時間及渠道

PPP模式在我國發展經歷了三個階段：1995—2003年，以吸引外商投資為主要目的，政府試點PPP模式；2004—2013年，主要以實用主義為特點，逐步推廣PPP項目；2014年至今，政府及相關部門以建章立制、多策并舉的方式助推PPP模式規范化。前兩個階段我國PPP項目發展不成熟，主要以試點為主，項目數量和規模較少。為了客觀準確分析PPP項目財政承受能力影響因素，本文以四川省為對象在時間序列上選取2014—2017年，數據來源以財政部政府和社會資本合作中心及四川省財政廳發布的四川省政府與社會資本合作（PPP）項目推進實施情況季報匯總數據整理而得。同時為了彌補研究數據上存在的微小偏差也收集了如明樹數據等官方網站或者統計年報進行數據整理，以保持數據的準確性，從而在時間和渠道兩方面保證數據于PPP項目市場相對成熟的狀態下能真實客觀反映我國及地方PPP項目的實際情況。

三、地方政府財政承受能力影響因素因變量分析及現實解釋

針對政府付費和可行性缺口補助類項目，PPP項目全生命周期過程的財政支出責任主要包括運營補貼、股權投資、風險承擔和配套投入[1]，根據PPP合同中政府和社會資本方約定的付費時間、付費方式和付費比例對當前及今后年度地方財政支出產生的影響，選取上述四個指標反映PPP項目財政支出以說明地方財政承受能力大小。

借助SPSS19.0軟件對上述四個指標進行因子分析，發現這四個指標之間的聯系，進而歸類降維，將同一類變量整合成一個公共因子。經過分析運營補貼、股權投資、風險承擔和配套投入指標得到KMO和Bartlett適度性檢驗結果如表1所示。KMO統計量用于對比變量間簡單相關系數和偏相關系數的指標，此值為0.730。依據統計學家Kaiser給出的標準劃分，當KMO樣本測度在0.7～0.9之間，說明數據很適合做因子分析。Bartlett的球度檢驗用于檢驗相關陣是否為單位陣，即檢驗各個變量是否各自獨立[3]。進一步分析Bartlett球度檢驗中相伴概率Sig.值為0.000，小于顯著性水平0.05，因此拒絕Bartlett球度檢驗的零假設，相關系數矩陣不可能是單位陣，即運營補貼、股權投資、風險承擔和配套投入之間存在相關性，適合做因子分析。

表1 KMO和Bartlett檢驗

為了利用公共因子反映上述代表地方財政承受能力指標的基本信息，進一步進行因子提取，得到解釋的總方差如表2所示。表2中初始特征值描述的是因子分析初始解，是對原有變量的總體描述情況[4]。提取平方和載入是從初始解中按照特征值大于1提取一個公共因子后對原有變量總體的描述情況[5]。從表中數據可以看出第一個主成分的特征值為3.423大于1且公共因子方差的累積貢獻率為85.569%，即成分1可解釋這四個變量85.569%的內容，因此有足夠理由認為成分1所代表的公共因子能夠反映地方政府財政承受能力的絕大部分信息。

表2 解釋的總方差

利用方差最大旋轉法對因子載荷矩陣進行旋轉迭代如表3所示。運營補貼支出、股權投資支出、風險承擔支出和配套投入支出這四個指標在因子1上有較大荷載，分別為 0.984、0.930、0.808、0.891，并且選取的四個指標均與財政支出相關，代表著每年所面臨的PPP當期及未來財政支出大小，因此將整合出的公共因子命名為PPP財政支出因子（PPPFE）[5]。

表3 旋轉成分矩陣a

為了分析PPP財政支出因子在2014—2017年的變化趨勢及每年大小情況，通過SPSS軟件，得到PPP財政支出因子（PPPFE）得分曲線圖，即因變量公共因子得分，如圖2所示。從圖2中可以看出PPP財政支出因子（PPPFE）在2014—2017年整體呈現上升趨勢，其中2014—2016年得分增長比較平緩，2017年出現陡增趨勢。其主要原因在于PPP模式在我國真正發展的前幾年，市場交易結構不成熟，政府缺少相關法律法規等頂層設計，且PPP項目投資回報率低，利潤空間小，達不到社會資本方投資收益率的期望值，加之PPP項目融資難、融資貴，銀行貸款要求條件苛刻，削弱了社會資本方參與積極性，因此政府和社會資本方簽訂的PPP項目數量增長較緩。但在2017年呈現陡增趨勢，一方面是由于新簽訂的PPP合同直接擴大了財政支出規模，另一方面則是之前年度簽訂的PPP項目引起的當前地方財政支出。同時在PPP項目三種付費模式（政府付費、可行性缺口補助、使用者付費）下，政府和社會資本方采取的回報機制中，政府付費和可行性缺口補助兩種模式在PPP運作模式中占比較大。根據政府和社會資本合作中心年度報告統計：2017年政府付費類數量最多，達到35.07%；可行性缺口補助類規模最大，占比48.13%，政府可預見支出責任較大。除此之外，2017年PPP市場發展較好，利率等貸款條件相對寬松，吸引大量的社會資本方與政府合作PPP項目。

圖2 地方政府財政承受能力影響因素因變量公共因子得分

通過上述分析，將運營補貼、股權投資、風險承擔和配套投入這四個代表地方財政承受能力的指標與財政支出相關變量整合成為一個PPP財政支出公共因子（PPPFE），該因子包括了四川省每年因PPP項目的增加而使財政支出的增加和之前年度PPP項目的累計額，反映了四川省某一年度因PPP項目而承受的財政支出情況。基于每年四川省財政支出不斷增加的情況，判定政府財政承受力不是靜態固定的，而是按照一定方式逐年增加。因此，在文章后續地方政府財政承受能力影響因素回歸分析中，以PPP財政支出因子（PPPFE）作為因變量，代表地方財政承受能力，進而分析影響其大小的因素和變化趨勢。

四、地方政府財政承受能力影響因素自變量分析及現實解釋

通過地方政府財政承受能力影響因素因變量分析、PPP財政支出因子變化趨勢和PPP項目市場變化趨勢分析，影響地方財政承受能力的因素不僅是PPP項目自身合同額度所造成的，而且與PPP項目運作及融資方式、PPP項目現階段發展現狀、國家和地方對PPP項目主導政策及相關規范文件、國家及地方經濟發展情況、政府財政收支情況等相關。由此本文歸納總結出五個指標：（1）政府和社會資本方所簽訂PPP合同額度；（2）政府在PPP模式中的參與方式；（3）地方財政一般預算支出；（4）地方財政一般預算收入；（5）國家及地方政府對PPP項目政策導向。

指標數據來源渠道以財政部政府和社會資本合作中心及四川省財政廳發布的四川省政府與社會資本合作（PPP）項目推進實施情況季報匯總整理而得，其中指標1利用PPP合同額度數據，指標2利用PPP項目三種付費模式的年統計數據，指標3利用地方財政一般預算支出，指標4利用地方財政一般預算收入，指標5利用政府對PPP項目的支持力度衡量。借助SPSS19.0軟件進行因子分析，通過分析五個指標得到KMO和Bartlett的適度性檢驗結果如表4所示。KMO統計值為0.760，說明數據適合做因子分析。進一步分析Bartlett的球度檢驗中相伴概率Sig.值為0.000，小于顯著性水平0.05，拒絕Bartlett球度檢驗的零假設，原始變量之間存在相關性，適合做因子分析[6]。

表4 KMO和Bartlett檢驗

進一步進行因子提取旋轉，得到解釋的總方差如表5所示。從表中數據可以看出前三個主成分的特征值分別為2.525、1.150、1.003均大于1，且這三個公共因子方差的累積貢獻率為93.553%，即成分1、2和3可解釋這五個變量93.553%的內容，因此可以認為這三個公共因子能夠反映地方財政承受能力的影響因素。

利用方差最大旋轉法對因子載荷矩陣進行旋轉迭代[7]，得到旋轉后成分矩陣如表6所示。經過旋轉后的因子荷載，政府和社會資本方簽訂的PPP合同額度和政府在PPP模式中的參與方式兩個指標在因子1上有較大荷載，分別為0.984、0.830，且此指標與PPP資本相關，將這個公共因子命名為PPP資本額度因子（PPPCAP）；地方財政一般預算支出和地方財政一般預算收入指標在因子2上有較大荷載，分別為0.940、0.921，并且其指標與政府支出和收入構成有關，將這個公共因子命名為政府財政收支因子（FRAE）；國家和地方政府對PPP項目的政策導向指標在因子3上有較大荷載為0.931，且其為單指標因子，可命名為宏觀環境因子（MACRO）[6]。

表5 解釋的總方差

表6 旋轉成分矩陣a

為了分析公共因子的變化趨勢和每一年度各影響因素的變化情況，通過SPSS軟件進一步得到三個公共因子的得分曲線圖，以此來反映公共因子的現實解釋，如圖3所示。通過圖3可以看出，宏觀環境因子（MACRO）在2016—2017年持續上升。主要是PPP模式在我國大規模推廣和實踐過程中，為了使PPP市場持續穩定發展，國家和地方政府密集出臺PPP投融資、債務、風險防范和合同管理等相關政策文件；政府財政收支因子（FRAE）趨于平穩增長，得益于四川省經濟發展狀況良好，財政收支趨于平穩增長；PPP資本額度因子（PPPCAP）得分在2014—2015年平穩增長，在2016—2017年出現大幅度增長。究其原因主要是PPP模式在我國及地方推廣初期以試點為主嘗試PPP模式運作方式，而在2016年之后，隨著PPP市場交易結構和規范制度不斷完善，政府持續出臺PPP相關政策，利用PPP模式吸引大量社會資本方參與，提高公共產品及服務供給效率，緩解地方政府財政支出壓力。除此之外，每一年度各影響因素的影響程度不是固定不變的，主要是由于PPP在我國的發展處于不斷調整的時期，國家及地方經濟發展變化、相關PPP政策變化和規范、PPP項目入庫標準規范化、社會資本方參與PPP模式的門檻高低等影響PPP項目落地，導致每年地方財政承受能力影響因素的影響程度不斷變化。

圖3 地方政府財政承受能力影響因素自變量公共因子得分

因此，在文章后續地方政府財政承受能力影響因素回歸分析中，以宏觀環境因子、政府財政收支因子和PPP資本額度因子三個公共因子作為自變量，代表地方政府財政承受能力的影響因素。

五、地方政府財政承受能力影響因素的回歸分析

通過因子分析法對四川省PPP項目財政承受能力和影響因素分析后，得出PPP財政支出因子代表地方財政承受能力為因變量，而宏觀環境因子、政府財政收支因子和PPP資本額度三個因子代表影響地方政府財政承受能力的因素為自變量。為了驗證地方政府財政承受能力和影響因素之間是否存在線性關系，解釋上述分析的因素是否客觀真實反映對地方政府財政承受能力的影響并且對地方政府財政承受能力的影響大小，下面利用Eviews6.0軟件對地方政府財政承受能力和影響因素進行回歸分析。

假設代表地方政府財政承受能力的PPP財政支出因子與代表地方政府財政承受能力影響因素的宏觀環境因子、政府財政收支因子和PPP資本額度因子之間存在回歸關系，即宏觀環境的好壞、財政收支的大小、PPP項目合同資本大小均對PPP項目財政支出有影響，為此建立回歸模型如下：

其中，α為自變量MACRO的系數，表示宏觀環境因子每增加一個單位引起的PPP項目財政支出因子的變動數；β為自變量FRAE的系數，表示財政收支因子每增加一個單位引起的PPP項目財政支出因子的變動數；γ為自變量PPPCAP的系數，表明PPP資本額度因子每增加一個單位引起的PPP項目財政支出因子的變動數；ξ為誤差項[8]。通過對以上擬定的自變量和因變量得到如下線性回歸方程，借助Eviews6.0做回歸分析如表7所示。

表7 財政承受能力PPP財政支出因子（PPPFE）的回歸結果

從表7看出D-W檢驗為2.185位于2附近，說明宏觀環境因子、政府財政收支因子、PPP資本額度因子三個自變量之間不存在自相關，表明沒有遺漏變量的現象。R2及修正R2分別為0.954和0.950，表明線性方程擬合程度是較高的，而且該回歸分析模型的三個因素的檢驗P值分別為0.0013、0.0078、0.0000，表明在1%的顯著性水平下，P值小于0.01，宏觀環境因子、政府財政收支因子和PPP資本額度因子對PPP財政支出因子有較為顯著的影響，由此說明該線性方程是有效的。

在較為顯著的影響因素中，宏觀環境因子影響系數為0.289，表明宏觀環境的標準化值每增加1%，PPP財政支出平均上升0.289%；政府財政收支因子的影響系數為0.578，表明政府財政收支的標準化值每增加1%，PPP財政支出平均上升0.578%；PPP資本額度因子的影響系數為0.956，表明PPP資本額度的標準化值每增加1%，PPP財政支出平均上升0.956%。

六、地方政府財政承受能力影響因素結論及建議

（一）研究結論

根據上述分析，宏觀環境、政府財政收支和PPP資本額度三個因素影響地方政府財政承受能力，但影響程度存在差異，且由回歸方程可知，宏觀環境、政府財政收支和PPP資本額度三個因素與PPP財政支出均呈現正向變動。因此在滿足市場需求的情況下，政府和社會資本方應該把控好宏觀環境的變動，在地方政府財政承受能力論證過程中要對政府財政收支做出客觀論證，科學評估政府財政支出承載力。

宏觀環境因素對PPP財政支出的影響系數僅為0.289，主要是因為國家和地方政策變化刺激PPP市場波動和融資方式變化，而且PPP項目在我國的發展處于第三階段建章立制、多策并舉推動PPP模式規范化。因此其宏觀環境的變化是穩中求改，逐漸規范，而不是大起大落，從而間接影響PPP項目財政支出。

PPP資本額度因素對PPP財政支出的影響系數為0.956，同其他兩個因素相比較，PPP資本額度因素對PPP財政支出影響較大。隨著PPP模式在我國的發展，PPP項目數量逐年增加，政府和社會資本方簽訂的PPP合同額度即投資規模不斷上升，而且政府在政府付費和可行性缺口補助兩種模式下承擔全部或部分運營補貼支出責任，投資規模持續上升，直接影響政府財政支出。

（二）研究建議

在地方政府財政承受能力論證過程中，政府對財政承受能力影響因素的關注程度要在PPP項目發展的不同時期適時改變，既要把握財政承受力與經濟發展及財政能力同步，又要對PPP項目政策和國家宏觀政策的變化做出適度的考量分析。

在地方政府財政承受能力論證報告中，增加地方政府財政承受能力與影響因素之間關系的論證，使政府在把控影響因素的前提下，綜合考量當前及今后年度的財政支出責任，正確認識財政支出能力范圍，有效防范和控制財政風險。

在政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種付費模式下，政府應根據市場需求和項目特點結合自身財政支出的能力范圍選取合適的運作模式。根據PPP項目庫的信息統計，政府主管部門應有效控制PPP項目在不同行業及不同省份的數量，不斷做出調整，以此嚴格把控PPP項目的前期工作，避免運作模式一邊倒和PPP項目市場及各行業發展不均衡的現象發生，以有利于推進PPP項目實施及PPP模式在我國穩定發展，最終實現PPP項目可持續發展。●