醫療損害法律責任的性質及其行政處罰研究

周楊坡

摘 要：《侵權責任法》實施后，醫療事故這個概念在民事責任領域中被弱化，在行政責任領域中也處于空位狀態。相應的，醫療安全管理也摻雜著“用錢買單”的銅臭味。顯然，醫療安全領域的行政秩序混亂影響到人民的生命健康權，更影響到人民賴以生存的基本社會秩序。因此，對于醫療損害違法行為的行政管理及處罰應該得到高度重視，并盡快將其法治化。

關鍵詞：醫療損害；性質；行政處罰；建議

1醫療損害法律責任的性質

《侵權責任法》頒布前，“醫療損害”和“醫療事故”分屬個兩個完全不同的法律概念，在民法領域中，“無損害無責任”，因此損害是賠償責任的前提。而“醫療事故”這一概念一直為衛生行政部門運用。《侵權責任法》實施后，患方可以不通過“醫療事故鑒定”實現民事賠償。從近幾年的趨勢來看，患者大多選擇申請醫療損害鑒定，走民事賠償道路。因此，衛生行政部門的現有文件中關于“醫療事故”的規定都已經形同虛設。換言之，衛生行政部門對醫療損害違法行為相關責任人和單位的行政責任追究也無從談起。顯然，不少沒有經過醫療事故技術鑒定但明顯違規的醫療損害違法行為就逃過了衛生行政部門的監管。《侵權責任法》的實施全面張揚了民事權利，增進了全社會民事權利意識，但客觀上也對行政監管產生了一定的影響。實際上，“醫療損害”是“醫療事故”的上位概念，“醫療事故”僅指醫療損害中較為嚴重的部分。作為一個上位概念，“醫療損害”有著廣泛的內涵。醫療損害中的法律責任是指醫療機構或醫務人員在診療活動中因故意或者過失違反有關法律、法規、規章、診療規范或者常規以及執業紀律，損害了患者的合法權益，所應承擔的責任。筆者認為，這里的責任不僅包括民事責任還包括行政責任以及刑事責任。過分強調醫療損害違法行為的民事責任而忽略了行政責任會使得整個醫療衛生得不到有效的行政監管，影響到醫療質量等問題，進一步造成廣大人民的合法權益得不到保障。

2醫療損害違法行為行政處罰的建議

2.1強化醫院管理，建立醫療機構醫療損害報告制度

我國現行法規中，《醫療事故處理條例》規定了醫療機構應當將醫療事故報給當地衛生行政部門，但沒有任何法律對醫療損害的報告作出規定。《執業醫師法》第二十九條規定，醫師發生醫療事故或者發現傳染病疫情時，應當按照有關規定及時向所在機構或者衛生行政部門報告。醫師固然有報告義務，但是如果所在醫療機構無法做到很好的監督和執行，該報告制度也就等于形同虛設。換言之，對于醫療損害違法行為行政處罰的一個關鍵之處就是良好的醫療機構的自我管理以及暢通的報告途徑。因此，無論患者是否啟動醫療事故鑒定程序，根據《執業醫師法》一旦出現涉嫌傷害案件或者非正常死亡案件，醫療機構都有依法向衛生行政機關報告的義務。

2.2建立醫療機構與上級衛生行政部門醫療損害責任狀機制

僅有制度而沒有處罰措施勢必會大大影響制度的實效性。筆者建議，建立醫療機構與衛生行政部門醫療損害責任狀機制，在責任狀中明確要求醫療機構應匯報醫療損害違法行為，明確醫療損害違法行為案件行政處罰的啟動程序以及行政責任的認定方式，明確醫療機構和醫務人員在醫療損害違法案件中應承擔的行政責任，從而避免行政職能的缺失。

2.3注重對醫務人員和醫療機構合法權益的保障

實踐中，醫療機構及醫務人員的權益無法得到法律保障的案例大有存在，患者極有可能與醫療機構進行反復的交涉，導致嚴重干擾正常醫療工作秩序，從而影響醫療機構及其工作人員以及他人的合法權益。正如楊立新教授所言：在起草醫療損害責任時可以追求利益平衡，考慮具體患者和醫療機構的利益，盡量去追究醫療機構的責任來保護受害患者的利益，最終可能導致醫療機構把責任轉嫁到全體患者身上，這樣就損害了全體患者的利益。另一方面也把醫療機構和醫護人員置于本不該屬于他們的高風險之中。針對此種情況，本文建議：衛生行政部門在對醫療損害違法行為進行行政處罰時，也要注重對醫療機構和醫務人員權益的保護，特別是對于風險醫療行為以及干擾醫療秩序的情形。在加強對患者權利保護的同時，也要維護醫療機構的正常運營秩序，保護醫護人員的人身安全，維護其合法利益及公共利益。

2.4醫療機構發生醫療損害行政違法案件

2.4.1概念

本類案件指的是醫療機構在醫療活動中，涉及一個或者多個醫療機構違反衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規，過失造成患者人身損害的醫療損害違法行為而應承當相應行政責任的案件。

2.4.2違法主體

此類案件的違法主體是醫療機構，即按《醫療機構管理條例》規定取得《醫療機構執業許可證》的機構。《醫療事故處理條例》第六十條第二款規定，縣級以上城市從事計劃生育技術服務的機構依照《計劃生育技術服務管理條例》的規定開展與計劃生育有關的臨床醫療服務，發生的計劃生育技術服務事故，依照本條例的有關規定處理；但是，其中不屬于醫療機構的縣級以上城市從事計劃生育技術服務的機構發生的計劃生育技術服務事故，由計劃生育行政部門行使依照本條例有關規定由衛生行政部門承擔的受理、交由負責醫療事故技術鑒定工作的醫學會組織鑒定和賠償調解的職能；對發生計劃生育技術服務事故的該機構及其有關責任人員，依法進行處理。

2.4.3立案標準

醫療機構發生了醫療損害行政違法行為，涉及一個或者多個醫療機構，應當予以立案。

2.4.4定案證據參考標準

證明當事人對違法行為能夠承擔行政責任的證據包括當事人提供的證明具有主體資格的《醫療機構執業許可證》《組織機構代碼證》。確認案件事實的證據包括證明當事人接診患者的證據包括患者的病理材料等，證明當事人過失及損害后果的證據包括《醫療損害責任技術鑒定》《醫療損害責任過錯鑒定》《醫療事故鑒定書》《醫療機構及醫療事故報告書》、患者病歷等，以上證據應包括衛生行政部門對當事人的調查詢問筆錄。

2.4.5法律的適用及處罰條款

我國現行法律法規中沒有對醫療損害違法行為行政處罰的具體規定，現階段只可以可參考《醫療事故處理條例》第五十五條第一款：醫療機構發生醫療事故的，由衛生行政部門根據醫療事故等級和情節，給予警告；情節嚴重的，責令限期停業整頓直至由原發證部門吊銷執業許可證，對負有責任的醫務人員依照刑法關于醫療事故罪的規定，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分或者紀律處分。

2.4.6自由裁量參考標準

醫療機構發生醫療損害的，由衛生行政部門根據醫療損害的情節，給予警告；情節嚴重的，責令限期停業整頓直至吊銷執業許可證。

2.4.7其他參考資料

《衛生部關于醫療事故爭議中超范圍行醫性質認定問題的批復》《衛生部關于修訂〈醫療機構管理條例實施細則〉第三條有關內容的通知》《衛生部關于醫學生畢業后暫未取得醫師資格從事診療活動有關問題的批復》。

3結語

《侵權責任法》實施后，對醫療損害違法行為的行政管理及處罰愈發困難，醫療安全問題無法得到有效的行政監管，人民群眾的人身權利也無法得到保障。醫療損害違法行為行政責任追究與處罰急需步入法制化軌道，相關行政責任追究工作機制也亟待建立。

參考文獻

[1]劉保國，王俊華，吳光臨.衛生行政部門在處理醫療糾紛中的職責與權利[J].中國衛生事業管理，2004.

[2]王利明.侵權行為法研究[M].北京：中國人民大學出版社，2004.