完善吉林省養老保險基金投資運營機制研究

高錫林

(吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130021)

一、吉林省養老保險基金投資運營困境

吉林省社會保險局統計顯示，截至2013年底，全省城鎮基本養老保險覆蓋總人數達到688.6萬人，同比增長3.7%，其中參保職工為406.8萬人，增長2.4%，創歷史新高，名列全國前茅。但與此同時，伴隨著人口老齡化的日趨嚴峻，吉林省養老保險基金投資運營的困境日益凸顯，成為制約養老保險發展的首要約束條件。

1.制度環境缺失，投資體制滯后。 自上世紀90年代以來，吉林省先后出臺了多部關于養老保險基金管理的規定。如《吉林省城鎮企業職工養老保險制度改革實施方案》(吉政發〔1995〕18號)、《吉林省統一企業職工基本養老保險制度實施辦法》(吉政發〔1998〕22號)、《關于積極推進吉林省企業退休人員社會化管理服務工作的實施方案的通知》(吉辦發〔2004〕11號)、《關于調整參加基本養老保險統籌用人單位繳費比例的通知》(吉政函〔2010〕21號)、《吉林省城鄉養老保險制度銜接實施辦法(暫行)的通知》(吉人社聯字〔2014〕28號)等。但上述規定基本都停留在行政性的約束上，法律的強制性不夠；也有部分是完全照搬中央的決定，缺乏根據本省狀況而設定的養老保險基金運營管理的具體規定。制度環境的缺失導致了投資運營養老金的體制滯后[1]，資金增值手段不足，必然導致資金縮水。

2.投資方式單一，增值收益偏低。吉林省養老保險目前采取的是“以老養老、以新養新”的雙軌制基金模式，而在實際運行中這種基金籌措方式和支付方式卻不能互融互通，無法緩解吉林省人口加速老齡化對養老保險事業所帶來的強烈沖擊。由于養老保險基金投資必須在“安全性第一、增值性次之”的約束下運行，作為常態的選擇，投資僅限于銀行存款和購買國債。從銀行存款來看，在2009～2013年五年間，銀行存款五年期定期整存整取利率僅僅略高于當年的通貨膨脹率(見表1)。從國債來看，投資可供選擇的品種較少，加之吉林省的二級市場不夠完善，對投資的吸引力還不如銀行存款，國債的保值能力在面對通貨膨脹時也同樣不盡人意。

數據來源：作者根據國家統計局相關數據計算而得。

3.養老負擔加重，收支缺口擴大。吉林省與全國許多省市一樣，盡管按照國家發展要求將養老保險金的籌集模式由現收現付制向部分基金模式轉變，但囿于個人賬戶“空賬”，實際上資金籌集模式仍然是現收現付制。如果吉林省年齡結構偏向年輕化，那么現收現付制將是極為有效的。然而吉林省實際面臨的卻是嚴重的老齡化，代際矛盾的陡然激化，使年輕人承擔起沉重的贍養負擔。從表2可以看出，吉林省的制度贍養率連年走高，且當期結余在七年間始終為負數，當期收支虧損缺口大且逐年加劇，已完全陷入收不抵支的困境；替代率逐年下滑，養老金無法滿足退休人員的基本生活已經成為不爭的事實。另據相關學者預測[2]，2035年吉林省老年人口比重將達到30%左右的峰值，養老金的不可持續性將會威脅到養老保險體系的健康發展。

表2 2007～2013年吉林省養老保險財務運行情況(單位：%)

年份人均費率替代率贍養率結余率200718.958.541.8-22.52008205542-13.42009205144.7-12.1201019.646.652.6-20201121.647.455.8-18.5201221.348.259-28.5201321.247.261.1-25.6

數據來源：作者計算；基礎數據來自吉林省社會保險局統計局網站。

吉林省作為老工業基地，曾為國家經濟做出過突出貢獻，但20世紀90年代中后期，許多企業因經營不善破產，隨之而來的便是大量提前退休的員工，不僅減少了養老金的繳費人數，更使同一時間段領取養老金的人數大大增加，在一定程度上加大了養老保險金的支付壓力。由于對這些人缺乏有效的管理和實際情況的跟蹤調查，致使時常發生虛報、冒領養老金的情況，養老金支付壓力堪憂。

4.統籌覆蓋低下，分配有失公平。目前，吉林省養老保險可分為幾個“模塊”：養老金并軌之前，機關公務員以及部分事業單位工作人員可以享受退休制度，即國家財政“福利化”的養老保障制度；部分自收自支事業單位以及全部企業已實行城鎮企業職工基本養老保險制度；至于農村老年人口，主要依靠家庭和土地來自行養老。部分相對發達地區已開始試行以個人繳費為主、鄉村集體補助為輔的較為初級的農村社會化養老保險制度，但發展相對遲滯。統籌層次低下是派生出諸多制度困境的主要根源之一。雖然國家早在1991年就提出過，“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”*見《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)。，但很多省市至今沒有實現這個目標，統籌層次的低下，帶來養老金分配的不公平。養老金由地方管理，在實踐中會發生基金被挪用、侵占、浪費等現象，這也成為困擾養老保險制度運行的一大難題。

二、完善吉林省養老保險基金投資運營機制的對策建議

作為養老金重要組成部分的基本養老保險基金，良好的投資行為、穩健的投資收益是確保養老保險可持續發展的基礎。針對吉林省養老保險基金管理及投資面臨的困境，今后可以從以下幾個方面加以完善。

1.拓寬投資渠道，參與資本運作。國際經驗表明，堅持多元化的投資原則，運用靈活的投資方式，把資金分散投資到期限不同、性質不同、地緣不同的領域來提高養老金投資的收益率，已成為各國養老保障體系改革的主要方向。吉林省也應從拓寬投資渠道下手，全盤考慮保值增值的方法?？蓪B老保險資金更多地應用于教育、環保等國家基礎設施建設，不僅風險性較低，且收益更有保障，也填補了國家基本建設資金的缺口。應從市場主體角度切入，發揮其高效率的優勢，具體考慮基金保值增值的各種投資問題，參考瑞士、俄羅斯等國際經驗，建立或選擇專業性較強的機構對養老金進行管理運營。

2.加強法制建設，建立監管體系。立法先行是養老保險基金投資運營的根本基礎。我國尚無針對養老保險基金參與資本市場運作的成型的、具體的、規范的法律法規。推進養老保險改革，完善養老保險基金投資運營管理，需要盡快出臺專門的法律法規。在中央統一的大方向下，逐步出臺適合地方特色的管理條例，不能“一概而論”，而要“專門應對”。對于挪用、侵占、浪費養老保險基金等相關問題做出有效規定，保障職工的基本權益。要加強養老保險經辦服務的獨立性和能力建設，提高經辦服務水平，進而提高制度的運行效率，實現社會化管理。要建立嚴密的監督機制，彌補當前監管缺失帶來的諸多問題。要形成以中央社會保障行政部門(人力資源和社會保障部)為核心，人事、財政、審計、檢察、立法、司法等部門參與的監督系統；要加強社會監督和網絡輿論監督，吸收社會公眾、新聞媒體參與監督。監督的內容包括行政管理監督、基金管理監督等。[3]

3.提高統籌層次，打破地方固化?！吨袊B老金發展報告2014》顯示，我國31個省份和新疆生產建設兵團已經建立了養老保險省級統籌制度。但實際上，大部分省份仍然停留在地市一級。[4]在“分灶吃飯”的財政體制下，統籌層次越低，養老保險財務失衡地區的“外在化”結果就越需要外部的財政補貼。吉林省就是其中之一，近幾年養老金都處于“收不抵支”的狀態，更別說如何投資運營。[5]統籌層次偏低也會影響發達省份的養老金結余無法橫向調劑，用以緩解資金缺乏省份的養老金缺口，無法實現省份之間的財力再分配。為了實現養老保險制度健康、可持續發展，必須逐步提高統籌層次，以最終實現全國統籌為目標。要明確中央和地方對于養老保險基金的管理責任，打破地方養老保險的利益固化，打破地方割據，以使投資體制改革內生化，逐步實現地方基金順利上解到中央，投資體制統籌改革的大方向，實現養老保險基金的投資收益最大化。

4.堅持統賬分離，做實個人賬戶。從產權角度講，養老保險的統籌賬戶屬于部分共有、部分國有，而養老保險的個人賬戶在產權上則屬于完全私有。從運行模式看，統籌賬戶基金實行的是現收現付制，在特點上具有短期性和高流動性，因而難以快速形成基金積累；反之，個人賬戶基金實行的是積累制，積累下的基金逐步做實個人賬戶，規模大，來源也較為穩定。應針對統籌賬戶與個人賬戶不同的基金性質，選擇有針對性的運營模式?；诮y籌賬戶基金共有、國有產權性質以及流動性高、不易形成積累的特點，應由政府負責集中管理及投資營運。另外，鑒于個人賬戶基金具有私有產權性質和積累迅速、規模龐大的特點，應該采取“委托—代理”的運營模式予以管理，由投資管理人統一以市場化方式進行投資運作。

[1]楊華.完善我國基本養老保險基金投資運營機制研究[J].中央財經大學學報，2012，(9)：7-11.

[2]李文祥.人口老齡化背景下的吉林省社會 養老保險制度改革[J].人口學刊，2006，(1)：57-61.

[3]龍玉其. 我國公務員養老保險制度改革的思考[J].嶺南學刊，2011，(4)： 10-12.

[4]鄭秉文.中國養老金發展報告2014[M].北京：經濟管理出版社，2015：29.

[5]韓燁.吉林省城鎮職工養老保險基金收支的困境與出路[J].稅務與經濟，2015，(2)：104-108.