土壤污染防治的立法分析

摘 要：健康安全的土壤是生存的根本，但此時已然嚴重影響到可持續發展。我國的土壤保護方面的立法體制不夠完善，盡管專門的土壤保護法《土壤污染防治法》即將出臺，但越來越多的土壤污染事件發生，要求我們嚴格法律責任，加強管制，為土壤的保護提供法律保障。文章從土壤污染的現狀以及成因出發，分析討論土壤保護的法律規制及完善建議。

關鍵詞：土壤污染；法律規制；立法建議

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）08-0126-02

一、 土壤污染的現狀及成因

（一）土壤污染的現狀

土壤污染是指人類活動或自然過程產生的有害物質進入土壤，致使某種有害成分的含量明顯高于土壤原來的含有量而引起土壤環境質量惡化的現象。長年累月，土壤所含有毒有害物質日益增加，許多地區先后出現一系列土壤污染的事件，已經嚴重制約我國的可持續發展。根據全國展開的土壤污染狀況詳查顯示：2005—2013年，國務院全國土壤污染狀況初步調查表明，全國土壤污染狀況點位超標率是16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別是11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。關于耕地，我國有18億畝耕地紅線的要求，但是，日益嚴重的土壤污染時時刻刻挑戰著這一底線。根據不完全統計，全國有1.5億畝的耕地受到污染，占耕地面積的五分之一，因土壤引發的農產品質量安全問題逐年增多。

土壤污染是一個逐漸積累的過程，具有潛伏性和不可逆轉性。跟其他污染相比，土壤污染的治理難度較大，涉及的范圍較廣，想要完全清理所含有毒有害物質難如登天。

（二）土壤污染的成因

造成土壤污染的原因有很多，大致可以分為以下幾種：

1. 工業企業非法排放污染物。許多企業為了節省成本，獲取更大的經濟收益，無視環境保護的義務，肆無忌憚地將工業廢水、廢渣、廢氣、危險物質排放到環境中去，它們通過滲透進入土壤中，造成土壤污染。據調查顯示，目前，我國受重金屬污染的土地達2000萬公頃，其中耕地占1000公頃左右；嚴重污染耕地超過70公頃，其中13萬公頃的耕地因鎘含量超標而被迫棄耕；另外，用污水灌溉的農田面積也達330多萬公頃。

2. 農藥化肥的過度使用。過量農藥化肥的使用不但會對農作物的安全造成嚴重威脅，還會對土壤的再利用產生影響。據農業部公布的數據，我國農作物畝均化肥用量達21.9公斤，遠高于世界的平均水平（每畝8公斤），為美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。這些過量的化肥滯留在農作物上，最終也會搬上我們的餐桌。使用過量的農藥化肥，會使土壤出現板結，質量下降，難以發揮本來所具有的作用。

3. 農村垃圾的堆放。農村缺少相應的垃圾處理設施，農民將生活生產中的垃圾隨意丟棄，垃圾中的物質便向地下滲透。更有甚者，一些垃圾焚燒廠建立在農村地區，不加處理地焚燒，或將未焚燒完全的垃圾就地掩埋，這樣不僅讓土壤承擔了巨大的壓力，更讓其逐漸成為“毒地”，慢慢失去利用價值。

二、 我國土壤污染防治的立法狀況

（一）立法分散，缺乏完整的法律體系

最早提及對土壤進行保護的法律法規是1979年《環境保護法（試行）》，其中第10條規定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結、鹽堿化、沙漠化和水土流失。”其他的如《水污染防治法》《固體廢物防治法》《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》等單行法律中都有對土壤污染防治的零星的相關規定。在最新的“史上最嚴環保法”《環境保護法》中第32條和33條提到了對土壤的保護，2016年5月28日，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》，簡稱“土十條”。2017年我國出臺了《土壤污染防治法征求意見稿》，這是我國關于土壤污染的里程碑式的法律，意味著我國關于土壤的專門法律將會出臺。

總體看來，我國關于土壤污染的法律眾多，但是，這些法律分散性太強，沒有統一綜合的法律體系，即使有關于土壤的專門意見稿，但是還未實施，在操作中仍有困難。而且有些條文“隱蔽性”較強，在實踐中往往會被忽視，從而導致不利于土壤保護的事情發生。再者，這些土壤保護的法律往往都是側重于對其經濟效益的保護，這就使土壤的污染防治失去了一道保護屏障。這些法律、行政法規、地方性法規和部門規章等只是從農業環境保護方面、防治“三廢”污染方面和保護特殊的自然區域、人文遺跡的角度做了一些零散規定，大多只是一筆帶過，缺乏具體的制度操作性，不能從根本上對土壤污染的防治和治理發揮作用。

（二）土壤管制制度不健全

土壤污染的特征決定了土壤治理難度大，修復時間長，技術要求高，所需資金龐大。污染者是否有能力承擔這份責任？如果沒有能力承擔又該怎么辦？如果無法確定污染者又該如何應對？《土壤污染防治法征求意見稿》規定了國家作為“兜底”，即在污染者沒有能力的情況下，由國家出面進行土壤污染的治理。但是，這又將會造成污染者的依賴心理，一切都依靠國家，會產生一系列不良后果。在責任人上，《土壤污染防治法征求意見稿》中，將“污染擔責”改為“損害擔責”，這里的土壤污染者需承擔責任是否與環境保護中所說的“污染者負擔原則”一樣？那么責任應當如何分配？而且，對土地污染采取怎樣的過錯方式？是過錯責任還是無過錯？相關的主管部門在這里又是處于什么樣的角色，該如何追究責任？相關的土壤保護都是由行政機關進行主管，對于責任主體主要是追究其行政責任，這對于土壤污染者來說沒有很強的約束力，再加上行政處罰中罰款數額不明確、計算方式不確定、罰款數額不高等因素，都會致使污染者懷抱著“大不了罰點錢”的心理，毫無顧慮地污染土壤。

此外，我國環保部門對土壤污染的防治只是其職能之一，導致在我國土壤污染防治缺少統一的監督管理部門，土壤所涉及的方面廣泛，如農業、水利、森林、草原等，相對應的農業管理部門、水利部門、國土資源部門等就會出現“多頭管制”的狀態。在實踐中，難免出現一些部門為了本部門的利益，爭相獲取管理土壤保護的職能，出現管理困難較多的情況時，各部門相互扯皮、相互推諉的情況時有發生。不僅給利益相關人帶來極大的不便，管理部門的管理職責無法得到切實落實，違背了政府便民思想實施，還會產生“一事多罰”的事例，管理過于敷衍，只是一味地“罰”，與管制的初衷不符，也不會對土壤的保護起到作用。

三、 土壤污染防治的立法建議

（一）專門的土壤污染防治法律盡快出臺

我國對于土壤污染的防治時間較短，相關法律的分散性致使現實生活中出現很多問題。所以，對于我國現實情況而言，專門性的土壤保護法律能更加適應實際中出現的問題，便于統一系統的管理。令人欣慰的是，關于土壤的專門法律《土壤污染防治法》的意見稿正在完善中，期待其盡快通過實施。當然，這并不是否認其他法律中對于污染防治的作用，恰恰相反，依舊需要外圍法來加強對土壤的保護。

從宏觀上來說，結合世界各國的立法經驗和我國土壤的現實情況，我國的土壤污染防治法應當采取整治為主、預防為輔的原則。一則，我國現在的土壤污染已經到了十分嚴重的地步，急需相應的法律法規來指導污染土地的修復與治理；二則，在其他關于污染治理的單行法中，主要提到了土壤污染的預防，對于土壤污染的治理少之又少。從微觀上來說，專門性的土壤保護法要加強以下幾個方面的制定：

第一，完善土壤污染環境質量標準體系。適用于農地土壤環境領域的環境標準僅有《土壤環境質量標準》《漁業水質標準》《灌溉水質標準》《禽畜養殖業污染物排放標準》《農藥安全使用標準》《農用泥污中污染物控制標準》等，其他的環境標準基本上沒有。但是社會在不斷變化，經濟發展所帶來的污染也在“發展”，土壤污染物的種類在不斷增加。比如，我國現行的《土壤環境質量標準》是1995年制定，1996年3月1日開始實施，時間跨度大。此外，在規定土壤污染中的有害物質上，僅僅規定了8種重金屬以及六六六、DDT兩種禁用農藥，其他很多有害物質都沒有涵蓋在內，過于單一。因此，我國要提高土壤污染質量的標準，與時俱進，逐步具體化有害物質，而不是僅停留在技術規范上。

第二，提高名錄制的適用范圍。我國目前關于名錄制的使用，主要是在危險物質方面，2016年新修訂的《國家危險廢物名錄》將危險廢物調整為46大類別479種，并且增加了《危險廢物豁免管理清單》，這可以推動危險廢物的科學化管理，對保護土壤有著巨大的作用。所以為了進一步保護土壤的安全，對主要污染物采取名錄制勢在必行。首先是重金屬方面，由于工業污水中所含重金屬較多，立法時需將一些難降解的、毒性較大的重金屬采取分類的形式，列舉出來。企業不僅要按照污水排放的要求進行處理垃圾，還要重點將名錄中所列的污水中含有的重金屬進行治理。其次，農民所用的農藥、殺蟲劑等，在生產前的試驗中對比規定的名錄要求，接受專業人員以及管理人員的查驗，在符合要求的前提下才允許投入生產，這是將污染物質控制在源頭，是預防土壤污染的方式之一。

（二）完善土壤污染防治責任人及資金來源制度

在責任主體制度《土壤污染防治法征求意見稿》確定了“損害責任”，從側面反映出了污染者范圍的擴大。我國可以參考德國關于土壤的啟動值標準，在下一個土地使用者進行土地使用前，由專業技術人員對土壤的濃度進行測試，如果沒有達到所要求的治理后的標準，則由前一個土地使用者進行再一次的治理。為了滿足可持續發展的要求，也為了給大家一種警示，更加自覺地保護土壤安全，在出現多個主體、無法確定是由誰造成的污染，同時也無法確定各自的污染程度時，我們可以采取《侵權責任法》中的無過錯責任，即只要使用了土地，無論其排放的污染物是否達標都要承擔責任，在責任的分配上，可以根據企業產品在未達標的情況下污染程度的大小進行責任分配。

被污染的土壤要想修復所需資金龐大，技術要求高，在責任人沒有足夠的能力承擔治理責任，或者污染者不明時，美國制定了《超級基金法》，《超級基金法》提出了“棕色地塊”的概念，即指一些不動產因為現實的或潛在的有害和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用。這部法律為建立超級基金提供了法律依據，明確規定在造成污染事故的責任方無法支付治理費用的情況下，由美國環保局使用超級基金承擔。為了更加方便具體地保護土壤，我們可以建立土壤污染防治基金制度。盡管《土壤污染防治法征求意見稿》中將國家作為“兜底”，我們可以鼓勵社會公眾對基金的支持，緩減國家的資金壓力。這種基金并不是在任何情況下都由基金負擔，只有在污染者不明、污染者沒有能力或者污染者拒絕承擔責任時使用，對污染者不愿承擔責任的情況，基金承擔責任后，有權向其進行追償；對污染者沒有能力的，可以給予其一定的期限，在此期限內償還費用，避免污染者以“無能力”為理由逃避責任。

（三）加強管制制度，豐富信息管理內容

實行統一的管制制度，確定一個統管土壤保護的主管部門，在處理實際問題時，由主管部門統領，聯合其他相關部門實行管制。這樣有利于避免出現“多頭執法”的現象。國務院在2016年提出對省級以下環保工作實行垂直監管，這是中央強化環境執法，打破地方主義的一個信號。在實行這一政策的過程中，對嚴重污染的土壤，能夠配以相適應的治理措施。另外，在對農村地區土壤保護的實踐中，鄉鎮、街道落實保護職責的時間較短，沒有完全健全的管理體制，而農村地區的土壤保護又至關重要，因此要不斷完善農村地區的治理體制，提高土壤保護的服務水平。

德國《聯邦土壤保護與污染地條例》規定了對污染地和土壤退化的評估，法國也確定了對土壤的風險評估機制。事實證明，風險評估對正確使用土地起到很好的保障作用。我們也可以對土壤進行影響評價和風險評估，在進行土地的使用前，對土地使用時以及使用后可能造成的土壤污染進行預測，對造成的污染程度有多大，產生的有毒有害物質有多少，治理的難度是多大等一系列的問題進行評估，以此來決定此塊土地的用途以及使用期限。

2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》的調查周期是從2005年到2013年，實際調查面積約630萬平方公里，造成國家難以對受污染土地的具體情況進行掌握，哪些土地已經遭受了污染，各個土地遭受污染的程度，已經污染的土地的修復治理狀況等。雖然2016年“土十條”規定建立土壤環境基礎數據庫，這些數據庫過于分散，不利于集中管理。因而，首先可以建立一個信息中心，將各地區所采集的信息進行匯總，對數據進行分析研究，再根據要求將信息反饋給各個部門，各部門根據數據信息采取相應措施。其次，在信息中心專門設立一個數據庫記錄已經受污染土地的數量，以及那些遭受污染但是已經治理修復的土地情況，在記錄已受污染的土地的同時，將其污染者、利害關系人、管理部門的信息也收集起來。這樣有助于了解土壤的治理情況，便于及時掌握并采取措施。最后，要加強數據庫的信息安全管理，防止篡改信息數據的情況發生，對那些需要保密的數據要嚴格控制，避免信息泄露。

四、 結語

土壤安全關乎國之根本，是國民生存發展的基石。我國土壤污染程度的嚴重足以引起大家的反思，其治理工作任重而道遠，我們必須切實制定并實施相關法律法規以及規章制度，嚴厲打擊對土壤造成污染的違法違規行為，真正實現“美麗中國”。

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作者簡介：

徐蓉，女，江蘇淮安人，蘇州大學2016級碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。