環境法學中“命令—控制”措施與“經濟刺激”措施的概念及其適用

摘 要：本文從基本概念和基本邏輯入手，梳理環境法中命令-控制措施與經濟刺激措施的概念及其適用，討論了二者的聯系，結合案例，說明命令-控制措施和經濟刺激措施的意義及其必要性。

關鍵詞：環境法學；命令-控制；經濟刺激

一、命令-控制措施與經濟刺激措施的概念

命令—控制是環境法中最常見的管控手段，也是當下最主要的調節手段，而經濟刺激手段是對其補充。本文從主體、相對人、調整對象以及實際效果的邏輯闡釋環境法中的命令-控制措施和經濟刺激措施。

（一）主體。法律范疇內的命令-控制措施，主要在命令二字，即行政機關對某一對象實施強制性的管理；經濟刺激措施也是行政機關通過宏觀調控，使市場向其期待的方向傾斜。因此，環境法命令-控制和經濟刺激的主體都是行政機關，最主要的是環保機關，也涉及到稅務等其他機關。不管是命令-控制還是經濟刺激，其本質都是以行政機關為主體，為了保護環境而采取的針對企業、公民采取的管理手段。只不過前者是政府命令、強制型，而后者政府一般只制定一些政策，由市場進行自我調節。同時，檢察院和法院也是環境管理體系中作為監督、起訴、救濟的主體，是行政機關實施命令-控制措施不可或缺的一環。如圖1.

（二）對象。法律調整的是社會關系，環境法是通過調整人與人的環境法律關系來保護環境。因此，命令-控制措施的客體是國家對環境的管理秩序，命令-控制本身也是環境管理的秩序，同時也維護國家對環境的管理。經濟刺激措施的客體是市場之間涉及環境的經濟關系。

（三）相對人。命令-控制措施和經濟刺激措施的相對人是企業、單位、公民，最主要是企業。因為污染大都是各企業、單位在生產經營的過程中所導致的，而公民因為日常生活如開車等行為也會成為環境控制的對象。

圖1

（四）實施效果。第一，運行成本、效率與對企業技術創新激勵方面。命令控制型環境規制運行成本較高，對企業技術創新的激勵程度較低，但環境改善效果顯著。以市場為基礎的激勵性環境規制運行成本較高，環境改善效果總量不確定，但對企業技術創新的激勵程度較高。第二，其他方面。命令控制型環境規制，剛性較強，個體和組織無任何討價還價余地。以市場為基礎的激勵性環境規制，具備了一定程度的柔性，企業與個人有了討價還價的余地，但以付出經濟代價為前提。企業擁有較大的自主權，可以選擇自我規制，也可不進行自我規制。

因此，環境法中的命令-控制措施是指國家通過行政機關使用行政許可、行政處罰、行政強制等手段對環境進行保護、管理的強制性措施。環境法中的經濟刺激措施是指國家通過行政機關頒布相關的環境政策對市場進行誘導、調整，使市場朝著有利于環境的方向發展，從而保護環境的非強制性措施。

二、命令-控制措施與經濟刺激措施的關系

（一）命令-控制措施是所有措施的基礎

市場能創造一切，除了市場本身。不管是企業還是個人都是趨利避害的，在絕對自由的條件下，每個人、每個企業都為了節約成本、追逐利益而肆意開發自然資源、污染環境。因此，命令-控制措施是必要的并且永遠不會消失的。命令-控制意味著規則，只有在一定的規則之下，才會存在市場，才會存在經濟刺激措施。因此，命令-控制措施是經濟刺激措施存在的基礎，是所有措施的起點。

（二）交叉關系

環境法的命令-控制措施包含大量的命令，即法律、行政法規等，如《中華人民共和國刑法》第六節第338-346條規定的破壞環境的犯罪及刑罰，《大氣污染防治法》、《環境標準管理辦法》等都明確規定了相關法律及環境標準，這些都是明顯的命令-控制措施。但是經濟刺激措施因為要對市場進行導向，就會出臺一些辦法或者規定來引導市場，比如排污交易制度等，這些制度由行政機關制定，企業排放污染物的總量也由行政機關規定，本身帶有命令-控制的色彩，但是交易本身是市場化的。因此，在這些方面，很難把命令-控制措施和經濟刺激措施完全分離開來，它們是有一定的關聯性和交叉性的。

（三）促進關系

命令-控制措施是高效且必要的，但是也有其缺點。其一，由于機構的龐大和復雜導致系統的運轉需要高昂的費用，由于涉及大量的法律法規，系統的執行力一般滯后于科技的發展和社會的需求；其二，環境問題的復雜性和行政人員的水平差異導致命令措施的不確定性，容易造成公平、正義失衡等問題；其三，各行政部門之間的權屬、職責存在爭議，部門內部效率低下，并且經常有地方政府經濟發展的壓力，導致命令-控制系統整體效率低下，為人詬病；其四，行政部門掌握的審批、監察等權利導致權力尋租問題時有發生。

經濟刺激措施可以部分彌補命令-控制措施的弊端。其一，經濟刺激措施是非強制的，政府只需進行引導甚至不引導，其運行依靠的是市場的自我調節，因此是高效的，且運行成本低。其二，自下而上的運作機制有時比頂層設計更適應市場需求，使經濟刺激系統反應迅速，快速變更和發展；其三，涉及政府權利的地方較少，可以有效規避權力尋租的發生。

因此，經濟刺激措施是命令-控制措施的有效補充，可以彌補命令-控制措施的不足，促進其發展和蛻變；同時，命令-控制措施為經濟刺激措施提供了基礎，使其在可控范圍內進行市場化運作，不至于混亂。

三、命令-控制措施和經濟刺激措施的適用

（一）命令-控制措施的適用

命令-控制措施是指國家通過行政機關使用行政許可、行政處罰、行政強制等手段對環境進行保護、管理的強制性措施。系統按照行政法和相關法律的規則運行，其適用當然應遵照各層級的法律法規而進行。例如，全國性的法律《大氣污染防治法》當然適用于全國，《云南省土地管理條例》在云南省內適用；同層級的新法優于舊法適用；下位法服從于上位法等。命令-控制措施應依照各層級法律制定、實施，其適用也應當嚴格遵照相關法律、規定實施，不得有絲毫錯誤以保證其嚴肅性和穩定性，維護其權威。

（二）經濟刺激措施的適用

經濟刺激措施除遵守命令-控制措施的規則以外，在法律規定的范圍內可完全自主、自由地發展。如2018年1月1日起，《中華人民共和國環境保護稅法》正式施行。那么中國范圍內的污染單位只需按照該稅法上稅即可，不必再交排污費。同樣地，經濟刺激措施的適用必須服從各層級法律法規的規定，同時符合引導其發展的法律法規的要求，在此要求下，可完全走向市場化，自由發展。相比之下，其適用比命令-控制要寬松。

四、案例分析

（一）命令-控制案例

云南華電昆明發電有限公司違反大氣污染防治管理制度案：

法律法規：1、《中華人民共和國大氣污染防治法》第七十二條第一款：“貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵的物料應當密閉；不能密閉的，應當設置不低于堆放物高度的嚴密圍擋，并采取有效覆蓋措施防治揚塵污染。”2、《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十七條：違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護等主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治或者停業整治：（一）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵的物料的。3、《昆明市環境保護局行政處罰自由裁量權規范標準（2017年修訂）》第一○六項：未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵的物料等情況的（二）規范的具體處罰標準1.有下列一般違法行為之一的，責令改正，處一萬元以上四萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治或者停業整治：（1）未密閉煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產生揚塵的物料的。

案情：經昆明市環境監察支隊于2017年10月26日調查核實，云南華電昆明發電有限公司 7萬噸煤場未采取遮蓋防治揚塵措施。以上事實，有《現場監察記錄》、《調查詢問筆錄》、照片等證據為證。

處罰決定：你公司應于接到本處罰決定書之日起立即改正違法行為。根據《中華人民共和國行政處罰法》和《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》的規定，罰款總計肆萬元整（40000.00元）。

案例分析：此案例即典型的命令-控制措施案例。《中華人民共和國大氣污染防治法》有明確的規定易揚塵的廢料應當密閉或圍擋，云南華電昆明發電有限公司7萬噸煤場卻未采取遮蓋防治揚塵措施。違反了《大氣污染防治法》，被責令立即改正并處罰款四萬元。

此案中，全國人大制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》，即命令；具體執行的主體是昆明市環境保護局，對違法行為調查取證并進行了行政處罰，強制其執行；行政相對人是云南華電昆明發電有限公司；調整的對象是國家對大氣污染的管理秩序。昆明市環保局通過對云南華電昆明發電有限公司的違法行為進行處罰，采用強制的手段使其立即停止違法行為，并通過局網站對社會公開，以達到制止違法行為和形成警戒、教育作用。

（二）經濟刺激案例

美國酸雨計劃案例：

20世紀80年代，美國東北部是其傳統重工業區，燃煤電廠數量眾多，排放大量的空氣污染物，形成酸雨。1990年11月，美國國會通過了《清潔空氣法》，推出了預期覆蓋全國的二氧化硫排污交易計劃，即“酸雨計劃”。主要是通過市場機制來控制美國國內火電廠對大氣的污染。這是世界首個為控制大氣污染而建立的大規模總量控制與交易計劃。酸雨計劃實施以來，取得了巨大的成功。1995年，酸雨計劃階段1開始實施，二氧化硫排放

降低到了500萬噸，低于1980年的水平，美國東部酸雨出現的次數減少了10%～25%。1999年，許可儲存量達到了頂峰，二氧化硫提前減排1100萬噸。2000年，階段2開始實施，使用清潔能源的電廠加入，二氧化硫減排量進一步加大。2007年，二氧化硫排放量首次低于酸雨計劃的長期排放總量限制895萬噸，比2010年的官方期限提前了3年。2009年，酸雨計劃下的單位排放二氧化硫約570萬噸，遠遠低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節約成本10億美元左右。

案例分析：美國酸雨計劃案例中，主體是美國政府，頒布了《清潔空氣法》，實施了二氧化硫交易計劃，是一種經濟刺激的措施，讓二氧化硫排放進入市場交易；相對人是排放二氧化硫的企業；調整的對象是二氧化硫排放的管理秩序。除了符合必要的法律以外，排污單位可自由地進入市場進行二氧化硫排放交易，短短的19年時間，截止2009年，酸雨計劃下的單位排放二氧化硫約570萬噸，遠遠低于2010年的分配總量。與命令控制的替代管理方案相比，排污交易制度每年可以節約成本10億美元左右。

美國的排污權交易制度的成功實踐，證明了市場的魅力，給我國實踐排污權交易制度提供了值得借鑒的模板，也說明了經濟刺激措施的必要性的優越性。

五、結語

命令-控制措施是環境法學中最主要的措施，它是必不可少的；經濟刺激措施是近年來一直在探討實踐的，2018年1月1日正式施行的環境保護稅制度是其重要體現，該稅法增加了污染者的排污成本，使排污的外部成本內部化，引導排污者致力于節約資源、能源的消耗，減少污染物的排放。國外的實踐經驗也證明了其必要性和合理性。可以想見，在未來必將形成以命令-控制措施為基石，以經濟刺激措施為代表的多種措施制度并存的環境管理制度。積極研究這些管理措施，借鑒國外的經驗和政策，并結合我國的實際情況，進行移植、改造，是非常有意義且有必要的。

參考文獻

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作者簡介

佘亦昕（1992—），湖南衡陽人，漢族，女，碩士，昆明理工大學法學院，研究方向：環境損害救濟。

（作者單位：昆明理工大學法學院）