我國高校辦學自主權的發展邏輯

武西鋒

摘 要： 高校辦學自主權是高校獨立辦學的基本條件，是大學自主教育的外在制度體現。通過政策和法律的考察，可以發現我國高校辦學自主權經歷了從政策上升到法律再由國家發展綱要和專項文件提供保障的變遷過程。我國高校辦學自主權將在克服內外制約因素中繼續走向落實和擴大。

關鍵詞： 高校辦學自主權 政策變遷 制度解釋

一、高校辦學自主權的概念

辦學自主權雖然已經得到國家教育文件及《高等教育法》的確認，但是辦學自主權作為一個概念仍然停留在學理認識層面，其內涵存在一定的爭議和分歧。有學者從高校自我管理的角度，將高校辦學自主權定義為高校作為教育實體而擁有的自我支配、自我約束、自我發展的權利①。有學者從市場經濟下平等主體法人資格的角度，將高校辦學自主權定義為高校為實現其辦學宗旨，依法享有的獨立自主管理內部事務的資格和能力②。有學者從法律主體的權利角度，將高校辦學自主權定義為高校作為獨立法人，依法享有的獨立行使教育決策、教育管理、組織教育活動的權利③。

上述概念雖然角度不同，但是揭示了高校辦學自主權的核心要素，將其定位為高校獨立辦學的基本要件。上述定義方式的共同之處在于從高校出發進行闡釋，放棄早期從外部出發認為高校辦學自主權源自于教育行政部門授予的觀點，無疑具有歷史進步意義。但是應當看到，在高校辦學自主權到底是“權力”還是“權利”上尚存爭議。如果將高校辦學自主權視為一種“權力”，實際上保有國家本位主義的思想痕跡，具有強烈的行政色彩。如果將高校辦學自主權視為一種“權利”，則相當于承認辦學自主權是高校自身所固有的資格。在這一點上，有些學者有著清醒的認識，明確提出：“大學辦學自主權來源于大學本身，是權利而不是權力，大學辦學自主權是社會團體固有的權利，而不是法律授予之權。”④這一觀點得到眾多贊成之聲，有學者認為將高校辦學自主權定位為高校固有的權利更符合高等教育發展的基本規律，“高校辦學自主權是高校作為獨立學術組織為實現辦學目標而依法具有的，排除政府等主體非法干預而自主決定辦學事務的基本權利”⑤。

二、我國高校辦學自主權的政策變遷

（一）行政主導下的高校辦學（1949年至1976年）

中華人民共和國成立后，從大規模建立高校開始至“文革”結束，期間出臺了標志性的《高教六十條》，是我國高校辦學自主權政策演變的第一個階段。中華人民共和國成立伊始實施了大規模的院系調整，大刀闊斧地對高校教學內容和專業設置等進行了改革，集權式的高校管理制度由此建立起來。這種管理制度很快暴露出一些弊端，挫傷了大學的自主性，不利于為地方經濟服務。1958年《關于教育事業管理權力下放問題的規定》將教育權力大幅度下放給地方。權力的下放刺激了地方政府大規模興辦學校的熱情，出現了“教育大躍進”⑥。截止到1959年，高等學校增加至841所。1960年又新增了448所，高校總數達到1289所。為整治高等院校的無序發展，1961年教育部在充分調研的基礎上制定了《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（又稱《高教六十條》）。《高教六十條》出臺的背景是中央寄希望糾正“大躍進”運動在教育領域造成的嚴重后果，糾正教育大革命的失誤，鄧小平認為這個文件很好，解決了一個大問題，毛澤東評價認為：“這次總算有了我們自己的東西。”⑦《高教六十條》是我國高校辦學自主權乃至新中國高校發展史上一個重要標志性文件，其出臺標志著我國高校發展從新中國初建照搬照抄蘇聯辦學模式，在經歷短暫的無序式發展之后，開始探索出自己的東西，對以后高校辦學自主權的發展產生深遠而持續的影響。

《高教六十條》糾正和反思了蘇聯對中國辦學模式的影響。此前1952年的院系調整中，為了配合快速工業化的需要，我國形成了以工科學校為主的高校布局。1953年初，全國高校設置專業215種，其中工科107種，理科16種，文科19種。1957年，設有323種專業，其中工科183種，理科21種，文科26種。文法商科在校生占大學生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%⑧。《高教六十條》明確了學術自由和集中管理兩大原則，提倡不同的學派和學術見解，鼓勵自由發展，在當時歷史條件下具有積極進步意義。

客觀地講，《高教六十條》在當時的歷史條件下具有重大的積極意義，一定程度的學術自由激發了高校活力，1962年至1965年我國高校迎來了短暫發展的“小黃金期”。但是隨著“左傾”思想的發展，《高教六十條》很快成為批判的對象而被廢而不用。1968年，中央制定下發《關于高等學校下放問題的決定》，再次將高校管理下放給地方政府。“文革”結束后，教育部對《高教六十條》稍作修改后重新頒布實施。

（二）高校辦學自主權的正式提出（1978年—1992年）

1978年十一屆三中會后，辦學自主權的問題浮出水面。1979年12月6日，復旦大學蘇步青校長等4名學者在《人民日報》上發文呼吁教育部門給高校一定程度的辦學自主權⑨。當時對我國高校存在的問題形成了一致性認識，認為計劃經濟體制下政府行政命令式的管理模式限制了高校的自由發展，導致高校缺乏應有的活力，難以發揮大學應有的作用。1985年5月，我國舉辦了改革開放后第一次全國教育工作會議在北京舉行，教育體制改革是這次會議的主題。會后，國家制定了《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《1985決定》），這是國家重大教育政策第一次明確提出高校辦學自主權問題。《1985決定》認為，教育行政部門對高等學校統得過死，學校缺乏應有的活力。文件將擴大高校辦學自主權作為高校管理體制改革的突破口，提出簡政放權、賦予高校以辦學自主權的思想。根據《1985決定》，高校辦學自主權涵蓋了人事、招生、教學、科研、財務與國際交流。1986年，國務院頒布了《高等教育管理職責暫行規定》，辦學自主權范圍進一步擴大，包括人事管理、學生招生、教學科研、財務基建、職稱評審和國際學術交流。

《1985決定》首次以正式文件的方式確認并賦予高校以辦學自主權，是認識并尊重高校辦學規律的體現。《1985決定》就高校內部管理做出一些大膽的嘗試，規定實行校長負責制和教師代表大會等制度，增強決策的科學性，促進高校內部的規范化管理。但是囿于時代的局限，《1985決定》是將辦學自主權定位為政府下放給高校的行政權力，作為政府簡政放權的一部分內容，并沒有認識到高校辦學自主權是高校自身應有的權利，對高校自由精神缺乏足夠的理解。文件實施后，長期缺乏辦學自主權的高等院校，在《1985決定》的政策保障下開始探索行使自主權，但是在經濟利益的驅使下出現了政策執行和落實上的偏差，一些大學將辦學自主權更多地用在經濟創收上，影響了辦學質量，我國大學開始陷入了“收死放亂”的尷尬境地。

（三）轉型中的高校辦學自主權（1993年—1997年）

1993年3月，我國頒布了《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《1993綱要》）。《1993綱要》的出臺，標志著我國高校辦學自主權從計劃經濟模式向市場經濟模式的轉換。《1993綱要》明確提出要使高校成為獨立的法人實體，我國高校辦學政策從國家本位向市場本位演進⑩。在辦學自主權的事項內容上，《1993綱要》進一步確認和擴大了具體權限，強化了高校在工資分配、機構設置等方面的自主權。

（四）辦學自主權的法律確認（1998年—2010年）

《1993綱要》是我國高校辦學自主權的重大政策變遷，重點是理順政府與學校之間的關系，實質上是教育權力的重新調整，主要是權力從教育行政部門向高校轉移。20世紀90年代，我國社會主義法治建設持續推進，為高校辦學自主權從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。醞釀已久的《高等教育法》最終于1998年8月由第九屆全國人大常委會第四次會議通過，自1991年1月起實施。《高等教育法》的頒布實施，標志著我國高校辦學自主權從政策走向法律，從此獲得法律規范的保障。《高等教育法》第11條規定了自主辦學原則。圍繞辦學自主權這個核心原則，《高等教育法》規定了一系列制度，細化了辦學自主權的具體內容。

《高等教育法》賦予高校獨立辦學的法人主體資格。第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。”法人主體資格的確定，為區分作為管理者的政府部門和作為辦學者的高校提供了法律依據，是高校辦學自主權的依托。《高等教育法》從第31條到第37條集中規定了學科設置權、教學權、科研權、自主對外交流權、機構設置權、招生權、人事權、財務權、職稱評審權、工資分配權等，高校辦學自主權通過上述內容規定得到細化，激發了高校活力，為推動高校人才培養、科研創新提供基本的法律保障。

與此同時，為了保障辦學自主權得到落實，《高等教育法》還劃定了教育行政部門的權力界限。第6條規定了發展規劃權，第7條規定了教學改革權，第13條規定了宏觀調控權，第29條規定了高校審批和撤銷權，第40條規定了高校行政領導的任免權，第44條規定了教學質量監督和評估權。對上述內容的理解，應該嚴格堅持條文解釋和限制性解釋原則，不得對其進行擴大理解。上述規定旨在劃定教育行政部門的權力界限，目的是使高校自主權免受行政權力擴張可能遭受的侵犯。按照“法無明文規定則禁止”的公權行使原理不得對行政權力做出擴大解釋。《高等教育法》的上述規定為規范和約束政府行政權力提供了制度邊界，最終目的是為了確保高校辦學自主權的行使。

為了配合和落實《高等教育法》，1999年中央下發了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（以下簡稱《1999年決定》）。《1999年決定》提出要切實落實和擴大高等學校的辦學自主權，進一步擴大高等學校招生、專業設置等自主權。《1999年決定》同時規定了要加強黨和政府對高校的領導，表現出依法治教的意識。

（五）以國家發展規劃推動落實辦學自主權（2010年至今）

高校辦學自主權雖然已經得到《高等教育法》的確認，期間教育部先后制定下發了一些文件作為支撐，但是實踐中落實情況并不理想。因此，高校辦學自主權被稱為一項“一直在路上的改革”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要（2010—2020年）》）將推進政校分立、管辦分離與落實和擴大辦學自主權并列作為建設現代學校制度的兩個重要方面。從結構安排上，將政校分立、管辦分離內容前置，意在限制教育行政部門的權力，為真正落實高校辦學自主權提供寬松環境。《綱要（2010—2020年）》提出要減少教育行政部門對高校的行政許可，為落實高校辦學自主權減少外部壓力。十八屆三中全會之后，2014年11月，國家教育體制改革領導小組辦公室制定了《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》，意在落實《綱要（2010—2020年）》和十八大以來黨的教育政策，真正將辦學自主權落到實處，建立現代大學制度。

三、高校辦學自主權的發展趨勢

通過對我國高校辦學自主權政策變遷的制度考察，可以發現辦學自主權雖然長期處于教育行政部門的壓制之下，但是逐漸成長并且獲得獨立地位。中華人民共和國成立初期，在國家本位的政策之下，高校辦學自主權淹沒在國家政策之中。《高教六十條》曾經為高校自主辦學帶來了短暫的生機，短期內推動我國高校快速發展。但是在當時歷史背景下，高校辦學自主權不具備獨立的思想和制度基礎。“文革”結束后，改革開放為我國社會發展注入了新的力量，我國高校發展迎來了新的機遇。《1985決定》首次以國家正式文件的形式確認了高校辦學自主權，但是這種自主權被認為是來自于教育行政權力下放給高校的權力，而非高校應有的權利。在市場經濟和法治建設的推動下，《1993綱要》確立了高校的獨立法人資格，為高校辦學自主權的法律確認奠定了思想基礎。《高等教育法》不僅確認了高校的獨立法人主體資格，而且細致地規定了辦學自主權的具體內容，更明確了教育行政部門的權力界限。進入新世紀以來，法律層面的高校辦學自主權在落實中出現一些問題，不利于建立現代大學制度。因此，國家通過制定長期發展綱要的方式推動落實辦學自主權。

我國高校辦學自主權經過從無到有、從政策上升到法律的發展，從發展規律上講，高校辦學自主權將會持續加強，但是作為矛盾對立面的教育行政權力將會長期存在。高校辦學自主權面臨著來自教育行政部門的外部制約因素和高校自身的內部因素，但是高校辦學自主權將會在克服內外因素的過程中繼續發展。

注釋：

①雷隨斌.關于落實高校辦學自主權的思考[J].湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2003（5）：84.

②⑩周光禮.中國大學辦學自主權（1952—2012）：政策變遷的制度解釋[J].中國地質大學學報（社會科學版），2012（3）：78，80.

③李正元，楊建文.試論我國高校辦學自主權問題[J].蘭州大學學報（社會科學版），2008（6）：144.

④湛中樂，高俊杰.我國公立高校與政府法律關系的變遷[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2010（6）：6.

⑤譚正航，尹珊珊.高校辦學自主權的落實和擴大與政府高校管理去行政化研究[J].現代教育科學，2015（2）：124.

⑥⑨張俊洪.回顧與檢討——新中國四次教育改革論綱[M].長沙：湖南教育出版社，1999：88，226.

⑦忻福良.各國高等教育法[M].上海：上海交通大學出版社，1992：57.

⑧“1961年高校六十條”[EB/OL].http：//news.qq.com/zt2011 /ghgcd030/，2011.1.30.

李紅惠.高校辦學自主權政策的文本考察與趨勢[J].現代教育管理，2012（12）：40.

冒榮.擴大高校辦學自主權為什么仍在路上[J].江蘇高教，2015（4）：2.