基于區域差異性的綠道研究

么貴鵬，郝峻弘

（1.江蘇省城市規劃設計研究院，江蘇 南京 210036；2.三江學院，江蘇 南京 210028）

綠道在美國有上百年的發展歷史，近20年來逐漸在世界范圍內形成運動，歐洲則在近15年開展了廣義綠道——生態網絡的相關研究與規劃建設。中國自2009年以來，綠道規劃建設從廣東省開始逐漸在全國呈蔓延之勢。當前國內在快速推進綠道建設的同時，技術標準與建設方式開始呈現雷同性，各地呈現的綠道均以彩色瀝青鋪設的慢行系統及相關輔助配套設施為核心要素，媒體導向的綠道評價也基于美學、游憩、經濟等要素，使綠道成為各地政府易于推廣的“綠色抓手”的同時，忽略了綠道的差異性、復雜性與生態內涵。

從世界范圍來看，美國與歐洲綠道的起源與組織形式有很大差異，這與綠道的區域性密不可分，兩者不同的區域條件與背景下產生了迥然不同的綠道。中國幅員遼闊，東、中、西部區域發展條件與階段千差萬別，在明確區域差異的前提下為綠道進行差異化的定位，并在規劃建設中打破行政壁壘，廣泛開展區域合作，是中國綠道發展需要探討的關鍵問題。

1 美國綠道與歐洲生態網絡比較分析

1.1 “自發生長”的美國綠道模式

美國綠道的概念和內涵有一個不斷發展和豐富的過程，它最早起源于19世紀70年代的城市公園運動，用來串聯城市中的開敞空間。后來“綠道資源普遍存在”假說成為綠道重要的理論基礎。費爾·劉易斯在20世紀60年代的威斯康星州的戶外休閑計劃與隨后美國與歐洲的一些研究成果，也在很大程度上驗證了這一假說，例如在1976年，美國佐治亞州的一項研究成果提供了一份洲際范圍內全面的自然、人文景觀資源名錄。研究小組繪制了綠道資源集中分布圖，促進了全洲范圍內的綠道規劃。到20世紀90年代，隨著綠道的不斷發展，與生態相關的“連接度”和“綠道多用途的相容性與增效作用”理論被引入，與“綠道資源普遍存在”假說一起構成了美國當前綠道的主要理論基礎（圖 1）。

圖1 美國綠道理論發展演變圖示

美國綠道的發起和組織者是靈活而多樣的，以自發組織的非官方組織為主體。該組織可以是一個贏利的公司，負責綠道的管理、宣傳、維護和運營，也可以是完全的非贏利組織，比如美國科羅拉多州利特爾頓的南部近郊公園基金會、艾奧瓦州自然遺產基金會等，州、聯邦級別的政府作為主體直接投資的情況是不多的。通常綠道的倡導和發起團隊由代表不同利益的主體共同組成，一般是純粹的非官方組織，沒有官方權力，也就沒有官方限制。因此美國綠道基本沒有行政區的概念，倡導團隊可以與沿綠道的任何城鎮、區縣的獨立公共機構形成合作關系[1]。

1.2 歐洲“生態網絡”自上而下的區域合作模式

在歐洲，綠道概念有廣義與狹義之分：狹義的概念強調功能性的慢行交通系統與日常低碳出行、游憩功能的結合；廣義的綠道概念由英國學者湯姆·特納提出，即“綠道是一條從環境角度被認為是最好的道路，這條道路不一定為人服務，也不一定兩側長滿了植物，但一定要對環境有積極的意義”。這個概念即發展為生態網絡，強調通過保護和恢復生態廊道來維持或改善區域的生態格局，并為人類的游憩提供自然依托。其核心關注點在區域的物種多樣性保護，這與歐洲平均人口密度較大導致的物種保護壓力密不可分。其理論主要基于景觀生態學的島嶼生物地理和異質種群理論[2]。這些理論在歐洲的保護生物學中得到了廣泛應用，用以應對自然生境不斷破碎化的現實，并被稱為“保護生物學的中心法則”。

宏觀尺度生態網絡由“歐盟”發起組織。在區域環境保護一體化的目標下，2001年，歐盟提出了“到2010年遏制歐盟生物多樣性喪失”的戰略目標。2006年，歐盟委員會通過了《歐盟生物多樣性行動計劃》，在政策導向上，以保護物種棲息地與土地利用規劃有機結合，有代表性的項目包括“自然2000”項目，統一劃定了陸域范圍17%的土地作為生態網絡，并允許在環境影響評價下的適度開發，實現生態網絡的生態、旅游、娛樂等綜合價值[3]，歐洲的生態網絡雖以物種多樣性保護為起源，但目前也朝著多功能兼容的方向在發展（圖 2）。

圖2 歐洲生態網絡理論框架圖示

綜上，美國與歐洲由于不同的地緣與區域發展條件，綠道形成與發展的軌跡存在很大的差異，美國綠道源于市民戶外運動的需求，而歐洲廣義綠道則起源于物種保護。兩者雖然目前都有以生態功能為核心的功能綜合化發展趨勢，但可以肯定的是，不同的區域條件必將導致綠道目標與功能的差異性。在綠道組織方面，美國的非官方組織扮演的就是區域合作的發起者與踐行者，它突破行政邊界，頑強地尋求綠道自身功能的完整性。而在歐洲，歐盟的跨界組織與整體協調對于生態網絡在區域范圍內的推行起到了關鍵性作用。

2 中國綠道的區域差異性分析

中國目前綠道的組織主要是單一行政單元的主導模式。地方政府具有強大的推動力，但容易造成綠道在規劃建設上缺乏區域統籌與協作，并帶來行政邊界的局限性。與此同時，綠道在中國有功能單一化的趨勢，各地政府忽視自身的區域特點，缺乏對具體情況的分析，把綠道作為一個“普適概念”加以快速推廣，帶來了建設的雷同性與資源的浪費。媒體導向的綠道評價更多基于美學、游憩、經濟等要素，對于生態要素缺乏足夠的關注，這樣更加強化了中國當下綠道目標的單一性與雷同性。受困于行政邊界內的綠道規劃無異于盲人摸象，區域的差異性只有在區域比較分析中才能發現并放大，從而在同一條綠道中可以按照不同的發展目標與策略，應對不同區域所需要的綠道功能（表 1）。

根據我國東、中、西部3個區域不同的經濟發達水平、城鎮化水平、人口狀況、資源環境、旅游發展、生態狀況等要素[4]，潛在的綠道網絡也將呈現不同的目標特征。

區域指標與綠道目標的相關性分析表 表1

2.1 東部區域

我國東部地區包括12個省、直轄市、自治區，經濟發達的基礎使人們對于健康、時尚、休閑的追求需求增大。東部地區的歷史、人文資源眾多，可凸顯綠道的游賞價值。東部地區城鎮化率已達60%，城鎮開發與擴張擠壓對區域環境造成巨大壓力，綠道應扮演區域生態網絡的作用，抑制城市的無序擴張。東部地區還包括了我國幾個主要的農業主產區，如黃淮海平原主產區、長江流域主產區，綠道網絡應注重與農業區的銜接，有效聯系城鄉，保護耕地，并對城鄉統籌發展起到積極的促進作用。

2.2 中部區域

我國中部地區正在加速城鎮化，有著為數眾多的國家重點生態功能區，比如呼倫貝爾草原草甸生態區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、三峽庫區水土保持生態功能區等，從南往北，分布著我國數量最多的生態極度脆弱區，有著對國家生態安全有著舉足輕重的作用。中部地區也有著悠久的歷史文化，因此中部地區的綠道規劃建設應把旅游休閑、資源保護與串聯和重點生態功能區的生態保護與建設更好地結合起來。尤其應突出水土保持、物種多樣性保護和防風固沙等生態功能。

2.3 西部區域

西部地區幅員遼闊，土地荒漠化等生態問題日趨嚴重，全國面積最大、最集中的藏西北生態極度脆弱區位于西部。異族文化眾多，人口密度低，旅游產業不斷發展。以休閑觀光為主要功能的綠道可以結合旅游熱點區域點狀發展，比如利用已有相當影響的環青海湖自行車賽來結合附近旅游景點開發綠道網絡，并融入少數民族的傳統文化，不適于大面積鋪開發展。并在荒漠化日趨嚴重的塔里木河荒漠化生態功能區、藏西北高原荒漠生態功能區等地構建以防風固沙為主要生態功能為主的綠道網絡。西部是我國地勢最高的區域，長江、黃河等重要的河流發源地均位于西部，水源涵養功能也是西部綠道規劃建設所要考慮的。

從中國全局的尺度分析綠道的區域性差異只是提供了一種思路與視角，尺度是區域分析的關鍵出發點，不管具體的實際項目需要從何種尺度入手，綠道的區域差異性辨識與分析將促使我們全面認識綠道的復雜性，并做出適宜的目標與發展定位。如果說區域差異性是綠道等待發掘的的自然屬性，則區域合作將是綠道得以貫徹實施的實際操作路徑。

3 中國綠道的區域合作探悉

3.1 區域合作的必要性分析

3.1.1 滿足綠道生態功能的保障

區域之間的合作能促進綠道的健康發展，而且適合中國的國情與特點。以單一行政主體為組織主體的方式，在一定的行政邊界內整合資源、帶動旅游發展是可以實現的。但生態單元往往是跨行政區域的，綠道的生態功能必須以生態單元為單位進行分析與規劃，區域合作是打破行政邊界的唯一辦法。

3.1.2 區域協調、統籌資源的保障

以京杭大運河為例，京杭大運河在中國歷史上有著非常重要的歷史地位，毫無疑問也是一條遺產廊道，沿線存在著潛在的綠道資源。京杭運河全長約1794km，途經4個省與2個直轄市，如果沿京杭大運河規劃建設綠道，必然涉及沿線4省2市之間的協調關系，只有開展區域合作，才可能沿京杭運河統籌考慮資源分析與保護、生態分析與修復建設等問題。

3.2 區域合作的方式

3.2.1 主動聯合方式

在主動型合作中，相鄰的行政主體往往在生態單元上有所重疊，文化淵源上具有關聯性，因此往往被潛在的廊道所串聯，從而促使其之間的合作。這種主動型的合作由于其內在的利益與目標的統一性而具有生命力，雙方之間更多的是一種合作關系。但由于不同行政區域所擁有資源的不對等性等因素，也會導致合作中相對的主動方與被動方的產生，如環太湖風景路規劃與建設中江蘇省與浙江省之間的合作[5]。

3.2.2 被動合作方式

高等級行政主體的統籌與協調是區域被動型合作的基礎，由全國或省級層面的統籌，對跨行政區域綠道的總體規劃進行組織編制。被動型合作則是在上級行政主體統籌協調下的合作，這種合作更多的是一種特定綠道線網在地域上的銜接與協作。由于被上級行政主體被動地安排在一個系統之中，因此各合作主體之間更突出的反而是一種競爭關系，都希望在系統之中脫穎而出，而在品牌上更具有競爭性和吸引力。如廣東省珠三角綠道中各市之間的合作與協作[6]。

3.3 區域合作實例分析

下面以筆者參與的“環太湖風景路規劃”項目中的區域合作為例解析當前區域合作存在的問題。2011年4月份，江浙兩省的住房與城鄉建設廳分別召集環太湖各市縣的相關部門召開聯席會議，開始合作開展“環太湖風景路規劃”的編制工作，并確立了規劃的目標與愿景：基于環太湖地區豐富的自然與人文資源，構建環形放射的慢行與綠廊系統，優化環湖地區生態格局，解決環太湖地區旅游發展同質化及分散化等問題，對環太湖區域的城鄉一體化做出探索，并提高區域發展的整體競爭力，打造世界級的旅游品牌。

圖3 環太湖風景路區域合作框架圖

該規劃是中國第一次跨省以區域合作的方式來開展的風景路（綠道）規劃，是一次從規劃編制的方式、方法上進行的嘗試與創新。對于其他地方風景路（綠道）規劃的編制有著一定的借鑒意義與價值。但就區域合作本身，尤其是規劃實施階段所產生的一些問題，仍有以下幾點值得思考與探索。

3.3.1 整體利益與局部利益的矛盾

環太湖區域是一個整體，局部應當服從于整體利益，但在落實的時候會發現問題的復雜性與矛盾性。風景路臨湖線路的選線首先考慮的是盡可能依托景觀資源沿太湖岸線成環，在資源分析的時候發現，有些市縣的岸線平直，資源較少，有些市縣則曲折有致，資源豐富，這直接導致了前者的積極性較差，進而影響整個臨湖線落實的同步性甚至可行性。

3.3.2 區域主體之間的博弈

區域主體之間存在共同利益，打造環太湖風景路對于江、浙兩省來說當然都是有利的，但所獲得效益又是有差別的。江蘇省的環湖岸線長，風景路臨湖線占到整個臨湖線長度的81.1%，而浙江段只占到18.9%。從資源來講，江蘇段風景路串連了太湖國家級風景名勝區的景區景點，這點是浙江段難以比擬的。因此從規劃的發起組織，到技術標準的制定，線路選取的跨界協調，組織專家論證，到宣傳推廣等一系列過程，江蘇是主動的，浙江是被動的。江蘇起到了推動作用，浙江是配合與支持的作用。但一旦到了實施階段，這種合作難以繼續維持，因為各個市縣是實施主體，江蘇的主管部門對浙江的市縣顯然沒有影響力。

3.3.3 缺乏資金投入與經營管理的區域協調

在國內無論是綠道還是風景路，目前都是以公益為主的設施，對于環太湖風景路而言，沒有區域協調下的專項資金的支持，各市縣缺乏動力。實踐證明，在濱湖區域有新城開發意向的市縣對風景路建設更有主動性，一是可以借風景路爭取相關政策，二是有資金支持。此外，沒有專門的部門對風景路進行管理與經營推廣也影響了規劃實施。

3.3.4 缺乏后續的監管協調機制

沒有專門的組織來對各市縣進行跟蹤的協調與監管，這也導致了對各市縣的實施情況難以進行跟蹤與評價。

針對這些問題，筆者認為，應當加強在后續實施中如何延續區域合作的相關研究，并制定相關的政策與措施，協調區域主體之間、整體與局部之間的矛盾與沖突，充分溝通，盡量滿足各方利益與訴求。在資金等問題上，可考慮引入市場機制進行綠道的運作與經營管理。

4 結語

綜上所述，綠道在區域生態保護、統籌風景資源、帶動旅游產業發展等方面固然是有價值的，但中國綠道正面臨著的功能單一化與建設雷同化的趨勢，如何通過在區域差異分析的基礎上制定差異化的發展目標，并有效地開展區域合作將是中國綠道健康發展的必經之路。