改革開放以來村干部的角色沖突與新定位

陳睿

摘 要：村干部作為鄉村精英，在鄉村社會的發展中具有不可或缺的作用。而在社會轉型中，隨著利益的分化和多元化，村干部的角色沖突也逐漸顯現，在實際中呈現出“官”與“民”的身份沖突，“國家代理人”與“村民當家人”的地位沖突，“情”與“法”的觀念沖突和“國家經紀”的“公”與“私”利益沖突等幾種矛盾。究其原因，主要是由于國家權力對鄉村的全面滲透、村民自治中村干部權力的異化、傳統人情世故的隱性慣習及市場經濟帶來的負面沖擊等。因此，在新時代為為更好地治理鄉村，應從政策執行、基層民主夯實、經濟引領和社會秩序維護四個方面對村干部角色進行新定位。

關鍵詞：村干部；角色沖突；新定位

中圖分類號：F325 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）23-0039-04

對于鄉村精英的研究，傳統中有兩種對立的觀點：一種認為鄉村精英發揮積極的角色作用。M.韋伯在《儒教與道教》中指出，中國鄉村地區在實際治理過程中“地方人士”具有積極的作用。費孝通則把傳統74鄉村社會的士紳“描述為國家與社會之間的緩沖層”。①蕭公權認為“鄉村紳士的公共建設活動給地方帶來福利”；②張仲禮對地方紳士的案例研究也表明，他們“代表和維護了本地利益”。③與此相反，另一種觀點認為鄉村精英角色消極。黃宗智的民國時期的華北鄉村研究認為，鄉村紳士開始由積極的角色向消極的角色轉變，即由“保護性經紀”向“營利性經紀”轉變，④鄉村社會處于對立狀態。與上述兩端化的看法有所區別，事實上作為鄉村精英主體的村干部，其角色的選擇和變換更多地依據鄉村實際，根據國家和社會之間的關系及精英自身的權益權衡而采取相應策略。在現實中村干部是多種角色混合體，既有國家情懷，又有小家算盤，既受傳統宗法約束又追尋現代法治，因此反映在鄉村干部身上就是多角色并存的沖突。

一、改革開放以來村干部的角色沖突

改革開放后，一些學者對村干部的現實角色進行了一些列考察和總結，從而對村干部的研究從書院走向田野。研究發現，由于國家的非均質化，集中在村干部身上的多種角色在各地的實踐中產生和顯現程度不一，沖突輕重也不一樣，概括起來有如下幾種角色沖突。

（一）村干部“官”與“民”的身份沖突

1.“公家人”，作為村民的干部

在計劃經濟時代，村干部在村里擁有特殊的地位和權力，“直接掌握集體財產和資源的支配權及使用權，在村民（那時稱社員）的生產、生活中具有絕對的權威。”⑤在“三級所有，隊為基礎”的鄉村政權結構下，各生產大隊的人、財、物等方面均由公社直接掌管，大隊必須貫徹落實公社下達的各項任務指標，公社與大隊之間事實上存在著全面而直接的行政隸屬關系；自然作為生產大隊的干部，承擔起“公家人”的角色使命，負責公社各項任務的具體執行。因而，在村民的眼中，村干部就代表國家和政府。盡管生活在同一個村子里，村干部在實際中不是正式的國家干部，只是權力的延伸，但社員們還是傾向于把村干部與群眾分屬于兩個截然不同的圈子，“并將村干部也視作像公社干部一樣的‘公家人”。⑤

2.地道農民，作為干部的村民

改革開放后，隨家庭聯產承包責任制的實行，村干部以往享有的大部分行政權力隨著改革的深入而逐漸被剝奪和喪失。個人很多生產和生活領域逐漸獨立，公權和私域的界限逐漸清晰起來，村干部的“公家人”的角色逐漸褪去。除了村干部的稱呼、與基層政府工作人員接觸機會多和有國家發放的微薄的工資外，他們在其他方面與一般村民無甚差別，且仍然生活在農村，從事田間勞作，靠天吃飯，絕大部分時間是吃住在農村，與農民一塊從事生產和生活。而且排除在行政系統之外，一旦競選失利，就完全喪失干部身份和失去基層政府的認可與相關保障，徹底淪為一個完完全全的農民。因此，作為干部是短暫的，作為農民是長期的。

3.尷尬的身份：是官非官，是民非民

其實就身份而言，村干部既不是國家編制內干部，但又區別于一般村民，他們是介于官與民之間的一個半官方群體。從根本上講，他們不屬于行政系統成員，但是在處理村中公共事務時又必須與基層政權保持聯系，發揮橋梁的作用，并協助政府落實與完成計生、稅收、社保和征兵等任務。村干部所處的這種“‘不上不下、不高不低的位置經常使他們在開展工作時陷入‘上下為難、進退維谷”①的境地。村干部的上面，是基層政府，往上更代表著雖與不直接與其發生關系的國家行政系統；在他們的左右，則是一群抬頭不見低頭見的鄉親，也是一群互幫互助的左鄰右舍；對上，他們“冒犯”不起，畢竟“下級要服從上級”，只好敬而從之；對下，你來我往整天打交道的村民更是在習俗上不能得罪，因為良好的人緣和道德對村干部開展工作有重要作用。所以，每當在工作中遇到上下為難的窘境時，村干部就必須面對兩難抉擇。

（二）村干部“國家代理人”與“村民當家人”的地位沖突

1.國家利益代理人

政府通過立法將村委會這種權力結構合法化，但同時又重新賦予它新的內涵。具體到村干部身上，要求其必須依法行使權力和職責，嚴格按國家大政方針來治理鄉村。村干部已經被黨和國家所接受和認可，通過黨和國家授權而獲得一定的權力。他們是黨和國家政策在農村的宣傳者和具體執行者，在某種程度上他代言的不是自己的村莊，而是國家，即是黨和國家在農村的代理人，按國家大政方針治理村莊和村民。如此一來，“村委會與村干部伴隨著國家權力對鄉村的覆蓋而開始‘異化自己——村干部由原來的只對村民負責轉而成為既要對政府負責，又要對村民負責。”②村民突然間發現，自己親手選舉的“代言人”在某些時候卻成為“異己”力量——政府的“代理人”，村干部雖被村民選舉，但是替政府辦事來管理村民，甚至“為難”村民。

2.村莊利益保護人

民主管理是現代基層自治的一種形式，既保障和發揚村民的民主管理權，又監督與約束村干部的權力。在這種民主制度下，村民參與民主管理主要通過兩種方式實現：“一是通過村民會議或者村民代表會議，村民就村內公共事務發表意見，直接參與管理；二是民主制定村民自治章程、村規民約、村民會議和村民代表會議議事規則、財務管理制度等，用制度規范村干部和村民的行為。”③這樣，自主管理與制度化管理、對村民管理與對村干部的管理有機統一起來。民主監督既是村民監督權的保障，更是村干部角色與行為的評價機制與糾偏機制。村干部是按照村民自治條例和村民的期望綜合“海選”出來的，有村民契約的合法的身份和地位，村民作為其權力讓渡的直接來源者，理應為村莊公共利益服務，為村民謀福利。同時，又是土生土長的農民，與村民有著天然的地緣、血緣和族緣聯系，在“法”與“情”的雙重壓力下，維護村莊利益本身其是唯一的選擇。

3.“撞鐘者”的產生

理想狀態中村干部在處理國家與村莊之間關系時：不怠慢上級交代的事務，不得罪村民，做到雙方都皆大歡喜，利益都能得到最大化。然而現實是很難做到雙方都滿意的，因此，在上下兩面不能兩全時，村干部們會在艱難中做出不同面相的決定，這取決于他們自身的人際關系、前途和利益的權衡，取決于和上級的關系的維護及對村民合法合理利益的取舍。特別是在社會轉型中，在上級政府和鄉村群眾利益不協調時，他們的角色較為尷尬，如征地和拆遷中他們常陷于“基層政府的利益取向”與“村民的利益取向”的沖突與尷尬中，即兩頭都不討好，上下都不滿意的窘境中，一些地方甚至出現一些極端做法。

（三）村干部“情”與“法”的觀念沖突

1.傳統社會的路徑依賴

傳統社會關系網絡是以親屬關系為基礎而形成的，親屬關系是根據生育和婚姻事實的發生而結成的網絡，這個網絡就是以自己為中心的同心圓，向周圍擴散，它是封閉的、人口不流動的、經濟上自給自足的、有一定排外性的。傳統鄉村又是國家統治相對較薄弱的區域，因而在一定程度上給實行村民自治提供了空間，甚至在一些大姓村莊的治理讓位于大姓家族。賀雪峰等人研究認為，宗族認同程度高的村莊村干部的職位高低基本與宗族姓氏的大小一致，主任一般都是由大姓或大房的村民當選。

同時，村規民約還在一些村莊或隱或現地存在并發生作用。“它能夠規范村民的行為，協調村民與村組織的關系，維護農村社會的日常生活秩序。”④而人們為保證鄉村社會的正常秩序，往往會對那些違反傳統道德的行為首先是依據村規民約進行管理。因此，作為一種管制性的行為規范，村規民約在維持農村社會日常生活秩序方面具有無可比擬的優勢。在傳統習俗濃厚的村莊，村干部有時是主動或被動地按照村規民約來處理村中事務，無形中強化了傳統習俗的力量，在某些時候對傳統的遵守超越對現代法治的認可。

2.法治社會的要求

“鄉村社會治理法治化是依法治國基本方略在鄉村社會的具體實踐，是建設社會主義法治國家的重要組成部分。”⑤沒有農村治理的法治化，也就不可能有完整意義上的中國法治國家的建設。受我國傳統文化的影響，在農村人治大于法治，一些干部在工作過程中不按章辦事，無法律規章可依，成為矛盾糾紛的源頭。但是隨著法治進程的加快和民眾法制觀念的增強，依法治村逐漸成為一種趨勢，法治觀念在逐步深入，村民自治就是依法進行的典范。并營造了良好的法制環境，一是法制宣傳的深入開展。通過采取農民喜聞樂見的形式宣傳法律，幫助農民樹立尊法、知法、守法、用法的觀念。二是開展法律咨詢服務，真正送法上門，保障人民群眾合法權益的實現。三是強化道德教化的作用，以道德滋養法治精神。從而使法制觀念和法治思維在農村生根發芽，在農村逐漸形成崇德向善、遵法守法的良好風尚。

3.鄉土性和現代性的摩擦

社會結構的異質性分化程度是衡量一個社會是否具備現代性的重要標志之一。“社會異質結構的高度分化帶來了現代性秩序整合的必要，同時也帶來了秩序整合的難度，高度復雜但卻合理有效的秩序整合同樣是現代社會的顯著特征。”①而后鄉土社會中面臨的正是這樣一個法治與禮治秩序整合的難題。由于文化天然具有穩定性和傳習性，因此浸染了數千年禮俗傳統的中國農村社會，保持和傳承著自身的習俗和秩序。農村社會的法治建設建構的是具有現代法治結構的組織和機構，人們的行為受明文的法律規范制約，村民糾紛的調解和處理，首先是依法進行，當傳統道德與法治不一致甚至沖突時，法治成為準繩。因此，村民一方面在交往中注重和維護傳統的鄰里相望、互幫互助，而在利益分化的現代社會，又希望借助現代社會的規則對傳統進行取舍。導致一方面在日常交往中尊重和維護傳統禮法秩序，另一方面在面對利益糾葛時，特別是關乎自身利益時，又置傳統于不顧，優先訴求于法治的裁決。導致個體自身的傳統觀念和現代法治思維的自相矛盾，進而影響農村的和諧。

（四）“國家經紀”的“公”與“私”利益沖突

1.保護型經紀：大公無私，維護村莊公共利益

在傳統社會中濃厚的人情關系和村莊同質化狀態，保護村莊的利益，為村民辦事，是鄉規民約的內在要求，也是村干部的本分，此時村莊是一個共同體，村干部有道德和義務來維護村莊的利益免受外部侵害和內部的破壞。在市場經濟條件下，除極少數外，村莊精英大都不會為實現個人政治抱負而當村干部，因為村干部不會向上流動。構成競選村干部的動力主要是聲望和面子方面的考量，村莊精英從村干部這個職位上獲取公共決策和公眾人物的地位，從而滿足了他們表達性的需要。

由于村干部本是村中的一分子，同村民有天然的聯系，了解村莊的實際需要，了解村民的特點，了解風土人情和民眾間人情關系網，而鄉鎮干部作為“公家人”又吃住不在村，只是有工作需要才會下村，導致鄉鎮干部對村中事務不熟悉，很多事情需要依賴村干部去具體了解和執行。村干部利用工作環境的優勢，制約或促進鄉鎮對村莊工作的開展，很多事情鄉鎮政府想插手也離不開村干部的配合，一旦村干部不配合，鄉鎮干部縱然有天大的本事，也沒有太多辦法，在一定程度上，村干部成為村莊里日常權威的主導者。

2.營利性經紀：損公肥私，利用公共權力“尋租”

“國家政權利用‘地方為其服役但并不為其提供與鄉鎮干部平等的報酬，也無意將其納入官僚機構的‘輕利”②做法，導致他們利用其職權損公肥私，用公權力辦私人事情，甚至侵害村民的公共利益。而一些村民之所以競選村干部，其目的不是為了村莊的共同福祉，而是為了利用村委會這個公共平臺，來擴大勢力范圍和利用自治權利，大肆侵占和鯨吞公共資源。特別是在一些資源豐富的村莊這種現象比較突出。

同時，村莊公共職位使村干部合法地管理和經營村莊資源、行使村莊權力，可以憑借自己的偏好而不是村民的偏好來使用國家的資源。一些村干部無心操辦村莊的公共事務，而是將重心轉向謀取私利上，利用公共資源開辦私人企業或侵占公共資源，只要按時完成上級交代的任務。而在壓力型體制下，一些鄉鎮為了完成指標任務對村干部的一些“越軌和非法”行為，采取忽視甚至默認的態度，這樣進一步助長了村干部的貪欲和歪風邪氣。因為鄉鎮干部的默認，也進一步地惡化了干部與村民的關系，這種利益交換，影響國家在基層的形象，不利于國家政策在鄉村的貫徹和村民對國家的認同。

3.走鋼絲的狀態

由于社會轉型，加上我國地域廣大，各村的情況差異大，當前的村治格局中的確存在著若干“贏利型經紀”的現象，但若說村干部們一定是“保護型經紀”或“贏利型經紀”這兩種類型非此即彼，可能并不必然。一個精明的村干部，他不可能得罪鄉鎮干部，也不愿得罪鄉里鄉親，而是根據事情的重要程度，關系親疏和對自身影響的大小而巧妙地選擇策略，而這種策略的選擇則依據鄉村干部和村民的反映而變。形象的說法就是一種走鋼絲的游戲規則，在完成任務時既不傷害農民感情，又維護鄉鎮干部的權威，這也許就是村干部在實踐中磨煉出的一種“中庸”的交往規則。

二、村干部角色沖突產生的原因探析

（一）改革開放前在“強國家—弱社會”的格局下，國家權力對社會底層全面滲透

在集體化時代，國家統攝下的人民公社體制管制農村中生產、分配、交流和消費等各個環節，它通過生產資料的集體所有方式，將分散于農民之中的經濟權力收歸于政權組織，農民失去基本的物質保障權，必須通過與國家認可的票證而獲取。這種強國家的形式和路徑不僅僅體現在經濟職能方面，還在政治統治、宣傳教化等方面也體現了國家的超強意志。受“革命話語”的影響，“國家”符號深深嵌入村莊的權力結構中，進入私人空間，社會領域萎縮。導致國家將社會整合到自己的體系中，“出現‘社會國家化的傾向。”③

（二）國家權力退出農村，村干部自主空間大大擴展

而改革開放后，國家權力退出基層社區，地方權力實際重新回到社區精英的手中，人們似乎覺得又回到了傳統社會，不同的是“總體性國家”時期的“科層式”的權威統治，已轉變為一種比較虛的原則性控制。國家制定的各項政策，只是給出了“‘一段約束區間從原則上對地方工作發揮導向性的作用，至于具體的實施就要靠干部們‘因地制宜了”。④村莊“自由政治空間”的擴展，使得村干部在執行上級政策時，有充分的主動性，而由于規則的不完備和人們法制觀念的淡薄，使村干部的自治權力在一定程度上異化，公共權力與個人權力交織，公私不分，傳統人治思想濃厚。

（三）傳統人情世故的慣性短時間難消除

傳統熟人社會注重人情，依靠鄉土規則來約束和調解人與人之間的關系，因此人際關系往往顯得較為復雜。出現糾紛后，往往采用息事寧人的方法解決，通過族人和有威望的老人進行調解，不主張對簿公堂，即使“有理”，也不訴諸法律，因為可能即使贏了官司，也傷了和氣。在現代陌生人的社會中，人與人之間也存在親情和友情，但同時又有明確和規范的規章制度來約束人的各種行為，防止人們的行為逾越一定的界限。但是人情和法律都是靠人去執行的，在執行中地緣、血緣、業緣、學緣等人情因素在多大程度上影響法治的客觀與公正，在具體情境中情與法的交融很難分清界限，在社會轉型中傳統與現代交織時更是如此。

（四）市場經濟的負面影響引起觀念上的混亂

隨著我國市場經濟的發展，我國傳統的價值觀念也發生了深刻的變遷，價值取向逐漸多元。尤其是隨著外來文化的傳播和擴散，人們的價值觀念和意識形態結構將會不斷分化，“一些與主流意識形態不同甚至相反的價值觀念也會大量涌現，致使各種觀念發生相互碰撞與沖突。”①與市場經濟相伴生的“副產品”大量涌現：重利輕義、道德滑坡、人情挾裹法治和損公肥私的現象，導致在農村出現了傳統“孝和悌”的萎縮、誠信的缺失、集體意識淡薄和“公私不分”的行為。在這種情況下，各種思想和觀念勢必在農村各群體傳播，必然會帶來他們觀念和行為的變化，因此對待同一件事，可能會出現兩種截然不同的判斷和選擇，會造成鄉村民眾關系的緊張和觀念的混亂，甚至影響到鄉村和諧和各項政策的落實。

（五）社會轉型期村干部自我迷失

由于我國三農問題的特殊性、深刻性、復雜性、艱巨性和長期性，在未來相當長的一個歷史時期，農村社會仍將處于一個劇烈變化的格局之中。隨著分配資源等“硬權力”的逐步喪失和消退，村干部在工作中消極性與困惑感并存，權力弱化，任務增多，村干部待遇沒變，村民總體收入增高和村民權利意識增強。在經濟社會的轉型期，還存在著農戶家庭經營與合作社集體經營的矛盾，新型農民的轉型與村組無力指導的矛盾，農民自身行為與基層政府涉農行為不協調的矛盾，這些社會矛盾引發了村組干部某些功能的失調；面對“‘老辦法不能用、軟辦法不頂用、新辦法不會用的現實，不少干部感到茫然和困惑”，②思想上懈怠感與畏難情緒并存。部分干部精神不振，缺乏競爭信心和勇氣，事業心、責任感不太強，已嚴重影響農村社會的穩定和鄉村轉型，嚴重制約農村社會的可持續發展。

三、新時期村干部角色的新定位

（一）黨和政府政策的忠誠執行者

毛澤東同志說過：政治路線確定之后，干部就是決定因素。村干部長期工作在農村第一線，最了解農村實際，也是國家政策執行的最前線，“村看村，戶看戶，群眾看干部。”各地實踐表明，一個村工作搞得好不好，各項事業發展得快不快，與村干部的政策理解能力和執行能力有直接的關系。所以黨一直注重全面系統地加強對基層村干部的選拔、培訓和監督，以期待村干部能正確理解和全面執行黨和政府在農村各項政策。一方面是對黨和政府的方針政策的正確理解和掌握，并及時宣傳和講解；另一方面，在面對問題和糾紛時能正確和靈活運用政策化解問題，消除誤會，匡正誤解，使政策落地不打折扣、不留余地、不變形和走樣。選拔大學生當村官，可能就是在新時期為更好地貫徹黨和政府政策在基層全面實施的一個有效舉措。

（二）發展鄉村經濟的積極引領者

很多村干部在當選前本身就是經濟致富能手，或者是具有某一方面的技能，當選村干部后，就能實現把好的成功的經驗進一步傳授，起到帶動和示范效應，因此很多地方村干部是農村經濟社會建設的參與者、組織領導者和帶頭人。他們不僅是個體經濟發展的重要力量，也是農村經濟發展的重要增長點。“火車跑得快，全靠車頭帶”“村子富不富，關鍵看干部”的鄉村非正式宣傳口號在一定程度上反映了社會對村干部的期待。現實中有很多成功的例證，特別是東部沿海地區的富人之村，效果明顯。但是我們需要在制度環境上進一步完善，如何調動他們的積極性，如何使他們公私兼顧，并防止他們的權力尋租和假公濟私行為，需要各地在引導中加強規范和監督。

（三）基層民主建設模范的推動者

改革開放以來，鄉村社會新崛起的富裕群體不滿足長期處于“經濟上的巨人，政治上的侏儒”的地位，他們需要手中掌握一定的權力來維護其經濟地位，必然會在政治上提出自己的要求。先富群體進入村莊權力中心，滿足先富群體的民主需求，有利于培養和造就一個既有領導才干又有公共精神的農村中間階層。借助基層民主的實踐操練，讓村民感受民主的實質收益，帶領整個村民開創民主局面，使村民自治真正地發揮民主的精神，廣大民眾能通過村民自治的途徑維護其自身權益，約束村干部的不法行為，進而推動民主政治的發展。

（四）新農村建設秩序的有力維護者

現代鄉村社會也是法治社會，在幾千年的傳統土地上，必須在法治秩序的建設與鄉土社會的互動中找到當代法治的契合點。農村社會的法治秩序的構建決不應是簡單的“去鄉土化”，也不該是簡單地傳授法律知識、普及法律條文的單向過程，而要培育農民的法律信仰、法律認同和對法律的效力認可。實現在尊重和借鑒傳統禮法秩序下積極的因素同鄉土的完美整合。而在這方面，作為新農村建設秩序的維護者的村干部責無旁貸，首先要從自身做起，遵守法律和傳承優秀的傳統，在實踐中使二者有機結合，而不是在口號上和調解上體現，更是在日常中的展現。一方面挖掘傳統文化資源，村民在優秀傳統的熏陶下，使村莊重新煥發生機和活力；另一方面也可以借助黨和國家的政策進一步規范，重新整合鄉村秩序，使傳統在現代秩序中得到提升，在傳統道德中得到彰顯，二者交融，達到鄉村秩序既有傳統之風范又有現代之精髓的要求。

參考文獻：

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[責任編輯 陳 銳]